地方政府債務(wù)是指在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上，地方政府作為債務(wù)人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和，是一個(gè)存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎(chǔ)之上的顯性負(fù)債和政府道義上償付責(zé)任的隱性負(fù)債。

(一)債務(wù)資金的來(lái)源

1．銀行借款。在銀行借款占比較大的國(guó)家，有的存在專門的銀行負(fù)責(zé)為地方政府提供資金。而其他一些國(guó)家，則通常會(huì)有一到兩家銀行占據(jù)地方政府信貸舉債市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。因此貸款申請(qǐng)條件比私人借貸者更寬松，而這可能會(huì)擠出私人投資。同時(shí)，銀行借的支持款是銀行與地方政府之間一對(duì)一的客戶關(guān)系，如果政府信息披露意愿較低或者缺乏強(qiáng)制性的信息披露制度，那么。銀行對(duì)地方政府舉債行為的約束和監(jiān)督町能不足。形成一些管理漏洞。

2．債券。在資本市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的美國(guó)，市政債券是地方政府債務(wù)的主要形式。通常，地方政府債券的利率要低于銀行貸款利率。債券有幾種分類方式：①按照償債財(cái)源和地方政府的還款責(zé)任，地方債可分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)Ｒ话阖?zé)任債券是以發(fā)行機(jī)構(gòu)的全部聲譽(yù)和信用為擔(dān)保，并以政府財(cái)政稅收為支持的債券。而收益?zhèn)瘎t是與特定的項(xiàng)目，其還本付息來(lái)自于特定項(xiàng)目的收入。②按照發(fā)行方式的不同，地方債又可分為公募債券和私募債券。公募債券是指向社會(huì)公開發(fā)行，任何投資者均可購(gòu)買的債券，它可以在證券市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓。私募債券是指向與發(fā)行者有特定關(guān)系的少數(shù)投資者募集的債券，其發(fā)行和轉(zhuǎn)讓均有一定的局限性。③按照是否免稅，地方債還可分為免稅債券和應(yīng)稅債券。

3．政府公共資金借款。在一些國(guó)家，地方政府可以向上級(jí)財(cái)政借款。在法律不允許中央政府借款給地方政府的國(guó)家，可能專門為住房、環(huán)境保護(hù)、水資源管理等項(xiàng)目設(shè)立政府基金提供優(yōu)惠或發(fā)揮培訓(xùn)作用，幫助地方政府學(xué)習(xí)貸款申請(qǐng)程序、基本的信用分析等，為地方政府的商業(yè)貸款打下了基礎(chǔ)。

由于各國(guó)的金融體系不同，資本市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)的發(fā)展側(cè)重與發(fā)育程度存在差異，因此，各國(guó)地方政府的主流舉債方式與自身金融體系發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。

轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方政府的資金主要來(lái)源于公共資金，這不僅會(huì)影響資金的配置效率，還會(huì)影響到資金的使用效率，并且容易導(dǎo)致預(yù)算軟約束、腐敗等f(wàn)Ⅱj題。相比之下，銀行借款和地方債券等市場(chǎng)化融資手段則更能優(yōu)化資源配置。目前，在歐洲部分國(guó)家，金融體系的主體是銀行，銀行借款是地方政府舉債的主要資金來(lái)源；而在美國(guó)，資本市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，銀行借款在地方政府債務(wù)重所占比重極小。

據(jù)觀察，發(fā)行債券比通過(guò)銀行貸款受到更大的市場(chǎng)力量約束，更有助于控制地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)：①透明度高，公開發(fā)行債券時(shí)必須向投資者披露相關(guān)財(cái)務(wù)信息；②發(fā)行債券時(shí)必須明確還款來(lái)源，有助于建立“以收定支、量力而行”的舉債原則；③專業(yè)化的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)呵以負(fù)責(zé)債券的信用評(píng)級(jí)，有助于揭示債券風(fēng)險(xiǎn)；④與銀行貸款相比，債券發(fā)行數(shù)額不可隨意變更，資金使用面臨“硬預(yù)算約束”，可以提高資金使用效率，避免隨意為項(xiàng)目追加貸款的情形；⑤債券具有流動(dòng)性和收益性兼顧的特點(diǎn)，可以為社會(huì)資金提供更多的投資渠道。

(二)地方政府投融資所涉及的領(lǐng)域

政府投資領(lǐng)域一般應(yīng)為投資周期較長(zhǎng)的公益性和基礎(chǔ)性支出。

美悶地方政府是政府投資的主體。州及以下地方政府債務(wù)融資主要集中用于三個(gè)方面：為公共資本計(jì)劃提供資金，如學(xué)校、道路、給排水等；支持并且補(bǔ)貼私人活動(dòng)，如私人住房抵押貸款、學(xué)生貸款或工業(yè)發(fā)展①；為短期周轉(zhuǎn)性支出或特種計(jì)劃提供資金。另外，如果利率下降，地方政府有可能借新債還舊債(再融資)。

日本《地方財(cái)政法》第5條第l項(xiàng)規(guī)定了可以將債務(wù)融資作為財(cái)源的適債項(xiàng)目，在日本被稱為“五條債”，具體內(nèi)容如下：①交通、煤氣、水道、醫(yī)院、地鐵等地方公營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所需的經(jīng)費(fèi)；②向因滿足地方政府的行政目標(biāo)而設(shè)立的公共性較高的法人出資時(shí)所需的經(jīng)費(fèi)；③地方債還本付息所需的經(jīng)費(fèi)；④災(zāi)害應(yīng)急項(xiàng)目、災(zāi)后重建項(xiàng)目以及救災(zāi)項(xiàng)目所需的經(jīng)費(fèi)；⑤文教設(shè)施、福利設(shè)施、公共設(shè)施(公園等)、公用設(shè)施(辦公樓等)等建設(shè)性項(xiàng)目以及這些項(xiàng)目用地的所需經(jīng)費(fèi)。為了保證地方債的特定用途，地方政府需要設(shè)立專門的地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)(簡(jiǎn)稱為事業(yè)團(tuán))。

雖然我國(guó)至今在法律上不允許地方政府發(fā)行公債，但針對(duì)諸多事實(shí)上的地方政府債務(wù)，各級(jí)地方政府以及中央政府都在不斷探索解決之道。為進(jìn)一步做好地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作，本著有利于全面掌握地方政府性債務(wù)信息，便于管理的原則，財(cái)政部在對(duì)原有地方政府性債務(wù)報(bào)表進(jìn)行修改完善的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了地方政府性債務(wù)報(bào)表，從2005年起，以債務(wù)人為主體設(shè)計(jì)報(bào)表。一是將地方政府性債務(wù)分為直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)兩大類。其中，將直接債務(wù)按照有無(wú)還款來(lái)源分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)兩類。二是考慮到糧食和棉花政策性掛帳的特殊性，將其作為附加單列。這樣分類，債務(wù)人責(zé)任一目了然，同時(shí)也便于統(tǒng)計(jì)，．有利于清理和有針對(duì)性地化解債務(wù)o。此種分類方法可以比較具體的反映地方政府各部門，各性質(zhì)債務(wù)情況。但由于對(duì)各個(gè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)收集比較困難，因此，本文將結(jié)合我國(guó)國(guó)家分類、國(guó)際地方政府債務(wù)分類以及其他分類方法的基礎(chǔ)上對(duì)于地方政府債務(wù)從不同角度進(jìn)行分類分析。

1．Hana Polackova“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”分類法

世界銀行的高級(jí)顧問(wèn)漢納·普拉科瓦(Hana Polackova)在2002年首先提出了著名的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”(FIscALRISKMATRIX)。從法律責(zé)任和道義責(zé)任的角度將政府負(fù)債劃分為“顯性負(fù)債”和“隱性負(fù)債”，從債務(wù)責(zé)任確定性和非確定性的角度將政府負(fù)債劃分為“直接負(fù)債”和“間接負(fù)債”。(1)直接顯性債務(wù)(Direct Explicit Liabilities)：是指由特定的法律或合同規(guī)定的政府債務(wù)。如外債、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、本級(jí)政府解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)借款等。(2)或有顯性債務(wù)(Contingent Explicit Liabilities)：是指由法律規(guī)定的當(dāng)某特定事件發(fā)生時(shí)必定由地方政府承擔(dān)的債務(wù)。如地方政府擔(dān)保的外國(guó)政府貸款，地方政府擔(dān)保的國(guó)內(nèi)金融組織貸款等。(3)直接隱性債務(wù)(Direct Implicit Liabilities)：不是由合同或法律規(guī)定的，而是由中長(zhǎng)期公共支出政策中預(yù)先確定的責(zé)任所形成的債務(wù)。直接隱性債務(wù)是政府沒(méi)有明確承諾，但是人們預(yù)期其債務(wù)最終會(huì)由地方政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資形成的債務(wù)。(4)或有隱性債務(wù)(Contingent Implicit Liabilities)：通常是指沒(méi)有正式確認(rèn)的、在某一事件發(fā)生后才發(fā)生的債務(wù)，是迫于公眾和道義壓力而接受的債務(wù)。如地方金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，自然災(zāi)害和環(huán)境危機(jī)債務(wù)等。結(jié)合Hana Polackova的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”分類法對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)作如下劃分：。

地方政府債務(wù)分類及其構(gòu)成

2．政府層次分類法

根據(jù)政府的層級(jí)可以對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行縱向劃分，即省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)(見下表)。這樣可以清楚的掌握各級(jí)地方政府債務(wù)的相對(duì)規(guī)模、償債能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度、社會(huì)影響程度等．此外，根據(jù)政府負(fù)債流動(dòng)性程度可分為短期負(fù)債和長(zhǎng)期負(fù)債。

市縣鄉(xiāng)政府債務(wù)主要類別比較

在自由市場(chǎng)時(shí)期公債作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段，為政府提供公共品和服務(wù)發(fā)揮了其應(yīng)有的作用；在政府干涉時(shí)期，政府債務(wù)就成為宏觀經(jīng)濟(jì)政策必不可少的手段，發(fā)揮其不可替代的積極作用。主要體現(xiàn)在：彌補(bǔ)財(cái)政赤字，這是國(guó)債最基本的作用，也是國(guó)債產(chǎn)生的主要?jiǎng)右颍夯I集建設(shè)資金；調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，國(guó)債將社會(huì)閑散資金集中起來(lái)，反映了資源的再分配效應(yīng)，是財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段之一。地方政府債務(wù)也具有相似的功能，當(dāng)然，中央政府舉債通常是與其奉行的經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)，而地方政府舉債則更加注重考慮為本地的公用事業(yè)服務(wù)，為本地區(qū)的教育、公路運(yùn)輸、社會(huì)福利、市政建設(shè)、工業(yè)援助等與人民生活有關(guān)的公共服務(wù)性設(shè)施和發(fā)展工業(yè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資。地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，在了解地方需求和掌握相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，通過(guò)舉債籌集資金。因此，地方政府債務(wù)具有籌措資金快速及時(shí)，針對(duì)性、靈活性強(qiáng)等特點(diǎn)，切實(shí)的解決地方急需解決的問(wèn)題，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。地方政府舉借債務(wù)提供地方性公共品，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則。地方政府債務(wù)的功能具體體現(xiàn)在以下三方面：融資功能，資源配置功能以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的功能。

1．融資功能

對(duì)于地方資本性項(xiàng)目，如能源、交通、科技教育等，發(fā)達(dá)國(guó)家一般是通過(guò)發(fā)行地方公債為這些項(xiàng)目籌集資金，且主要以中長(zhǎng)期舉債方式為宣。而在我國(guó)等發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家法律明確禁止發(fā)行地方公債的情況下，各級(jí)地方政府主要是通過(guò)各種變相方式舉債籌集資金(見表2)，支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。

2．資源配置功能

各級(jí)地方政府根據(jù)各地的實(shí)際需求以及財(cái)力的可能，舉債籌集財(cái)政建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)有限社會(huì)資源在政府之間，政府與企業(yè)和個(gè)人之間的有效配置。

首先舉債融資可以增加政府當(dāng)期的財(cái)政收入，如果運(yùn)用得當(dāng)，如投向關(guān)聯(lián)程度大，波及力和影響力廣泛的公共資本品，就可以通過(guò)資金的使用，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且，還可以為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，帶動(dòng)以后年度地方國(guó)民收入的增加，以此增加未來(lái)財(cái)政收入。其次，政府債務(wù)融資還可以調(diào)節(jié)地區(qū)之間資源的流向，這在地方政府以發(fā)行公債籌集資金的情況下更為明顯。如果地方公債是向本地區(qū)以外的企業(yè)和個(gè)人等發(fā)行，則可以增加本地可利用的資源。尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，資本高度自由流動(dòng)的條件下，即使面向本地區(qū)發(fā)行的公債也不能排除地區(qū)外資本通過(guò)各種直接和間接的途徑購(gòu)買當(dāng)?shù)毓珎?，同樣可以增加本地區(qū)可用資源的規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。第三，債務(wù)融資還可以調(diào)節(jié)資源在公私部門之間的配置。通過(guò)政府債務(wù)融資，集中社會(huì)閑散資金發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。

3．穩(wěn)定功能

舉債融資支持財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)是規(guī)范化的分稅制體制下，各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，真正的體現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的宗旨，有利于地方政府公共財(cái)政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，為穩(wěn)定地方政權(quán)建設(shè)以及地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。這是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。尤其是在現(xiàn)在各國(guó)財(cái)權(quán)相對(duì)集中于中央，地方政府財(cái)力難以支持地方公共建設(shè)需要的情況下，地方政府通過(guò)債務(wù)融資，籌集教育設(shè)施、道路、供排水等工程所需的資金方面發(fā)揮著積極作用。各級(jí)地方政府實(shí)現(xiàn)了與市場(chǎng)之間良好的分工與協(xié)作關(guān)系，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。另外，一般來(lái)說(shuō)，世界上幾乎所有的國(guó)家地方政府征集的收入并不一定與財(cái)政年度相一致，造成了收入可能與地方政府支出的不匹配，因此，往往通過(guò)短期借款方式彌補(bǔ)財(cái)政短期收支缺口，有利于地方政權(quán)的正常行使。

綜觀世界各國(guó)的地方債務(wù)。由于國(guó)情和歷史不同，有他們各自的特點(diǎn)，但也有一些共同的特征。

首先,地方政府發(fā)債符合本國(guó)財(cái)政體制的要求。美國(guó)和日本都是三級(jí)財(cái)政體制，地方政府承擔(dān)一定的事權(quán)。當(dāng)財(cái)權(quán)不足時(shí)。通過(guò)債務(wù)融資手段籌集資金是財(cái)政體制的內(nèi)在要求。但歐洲各國(guó)由于其金融市場(chǎng)的發(fā)達(dá)。政府財(cái)權(quán)受限，所以主要通過(guò)市場(chǎng)化融資方式籌集城市建設(shè)資金。

其次,地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)都是多樣化的。美國(guó)和日本的地方政府都有一定的發(fā)債權(quán)，但都按照債務(wù)使用方向和帶來(lái)收益情況不同，分為純公共性債務(wù)和準(zhǔn)公共性債務(wù)，不同品種債務(wù)的償還方式也不同。純公共性債務(wù)以地方財(cái)政收入作為還本付息的主要來(lái)源，而準(zhǔn)公共性債務(wù)則以項(xiàng)目收益、財(cái)政收入多種資金作為還本付息的財(cái)力保證。

復(fù)次,地方政府債務(wù)使用方向多用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國(guó)的地方債以市政債券為主，日本的地方債也主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施。地方政府債務(wù)的使用方向公共性，一方面。有助于滿足城市發(fā)展過(guò)程中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的需要，另一方面，避免政府債務(wù)用于經(jīng)營(yíng)性生產(chǎn)帶來(lái)過(guò)多的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

最后,地方政府發(fā)債受到法律和法規(guī)的嚴(yán)格限制。日本政府通過(guò)嚴(yán)格的地方政府債務(wù)計(jì)趟與協(xié)議審批制度實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)精細(xì)化管理。日本中央政府(主要是大藏省和自治省)每年都編制地方政府債務(wù)計(jì)劃，主要內(nèi)容包括地方政府債務(wù)發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式的發(fā)債額，對(duì)各地方政府舉債實(shí)行嚴(yán)格的協(xié)議審批制度。根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，地方政府要求發(fā)行債券時(shí)，要事先向自治省申報(bào)，提出所要發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目、資金來(lái)源和需要發(fā)債的額度。自治省審查后，將各地的發(fā)債計(jì)劃進(jìn)行匯總，在同大藏省協(xié)商后，統(tǒng)一下達(dá)分地區(qū)的發(fā)債額度。

各國(guó)的歷史和文化不同，地方政府債務(wù)的發(fā)行、管理、償還也有差別。結(jié)合本國(guó)的國(guó)情，選擇適合本國(guó)的地方政府債務(wù)發(fā)行和管理模式．能更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。