1992年國家國有資產(chǎn)管理局、國家計委、國家體改委和國務院經(jīng)貿辦聯(lián)合下發(fā)的《國家試點企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權經(jīng)營的實施辦法》對授權經(jīng)營定義為:“國有資產(chǎn)授權經(jīng)營是指由國有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權給核心企業(yè)(集團公司,下同)經(jīng)營和管理,建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權紐帶,增強集團凝聚力,使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司,發(fā)揮整體優(yōu)勢”。隨著改革的不斷深入以及企業(yè)集團發(fā)展的實踐,授權經(jīng)營的認識又有了新的發(fā)展。

應該說,“授權經(jīng)營”的實質是授權集團公司的持股權。政府通過授權明確集團公司與非產(chǎn)權關系的成員企業(yè)間的產(chǎn)權關系，即確認母子公司產(chǎn)權關系。非產(chǎn)權關系的成員企業(yè)是指國家投資設立的國有企業(yè),并非集團公司直接投資設立的。授權前集團公司與這些成員企業(yè)間是非產(chǎn)權關系,經(jīng)政府授權后確立為母子公司產(chǎn)權關系,是一種非市場方式的產(chǎn)權重組。目前國資委對所管理的企業(yè)之間進行的重組仍然是這種方式。國資委授權集團公司持有的是企業(yè)的產(chǎn)權(股權),而不是企業(yè)的經(jīng)營權。從法理上講企業(yè)經(jīng)營權是法人企業(yè)依法取得的,而非授權得到的。由于授權“經(jīng)營”與企業(yè)“經(jīng)營”用的是同一詞,因此從字面上易產(chǎn)生混淆。

既然“授權經(jīng)營”的實質是“授權持股”,授權經(jīng)營的范圍就是授權集團公司持股的成員企業(yè)。由于從產(chǎn)權規(guī)則上講,任何法人企業(yè)不能持有自己的產(chǎn)權(股權),任何法人企業(yè)不能成為企業(yè)自身的投資主體,因此“授權經(jīng)營”的范圍是集團公司持股的企業(yè)范圍,不含集團公司自身。集團公司擁有的法人財產(chǎn)權是依法取得的,不需要政府授權。

鑒于以上分析,授權經(jīng)營應定義為“國有資產(chǎn)授權經(jīng)營(授權持股)是指政府將國家以各種形式直接投資設立的國有企業(yè)的產(chǎn)權授權集團公司統(tǒng)一持有,以確立母子公司產(chǎn)權關系。集團公司依據(jù)產(chǎn)權關系成為授權范圍內企業(yè)的出資人,依法統(tǒng)一行使出資人職能，即: 資產(chǎn)受益、重大決策、選擇管理者等權利。統(tǒng)一對國有資產(chǎn)保值、增值負責”。

國有資產(chǎn)授權經(jīng)營制度，是指調整國家把國有資本出資人權能授予國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司，由它們代表國家行使國有資本所有者權能而形成的權利和義務的規(guī)范的總稱。這一法律制度包括適格的授權主體的確認、被授權主體的選擇、授權內容和形式、對被授權主體的考核與監(jiān)管等方面的內容。國有資產(chǎn)授權經(jīng)營制度，存在著深厚的理論和法律政策依據(jù)。

理論層面的依據(jù)可以概括如下：其一，國有資產(chǎn)的監(jiān)管和營運合一，不但造成國有資產(chǎn)營運效率低下，而且難以從制度上根本避免損公肥私、以權謀私等腐敗行為。其二，構建國有資產(chǎn)營運主體，使其人格化、權責明晰化，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的內在要求。其三，實施國有資產(chǎn)授權經(jīng)營是目前國有企業(yè)改革的中心環(huán)節(jié)。

其法律和政策層面的依據(jù)，則主要體現(xiàn)在以下三個方面：其一，我國《公司法》第72條規(guī)定，“經(jīng)營管理制度健全、經(jīng)營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務院授權行使資產(chǎn)所有者的權利?！逼涠?003年5月頒布的《國資監(jiān)管條例》第28條規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構可以對所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司進行國有資產(chǎn)授權經(jīng)營。被授權的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業(yè)中國家投資形成的國有資產(chǎn)依法進行經(jīng)營、管理和監(jiān)督。其三，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》首次在中央文件中提出授權經(jīng)營的概念，基本認同了授權經(jīng)營管理體制：要按照國家所有、分級管理、授權經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責任制度。

1.在政府(授權者)和被授權企業(yè)的關系上，明確了被授權企業(yè)的權利和責任，有利于維護被授權企業(yè)的主體地位和政府對被授權企業(yè)的出資人約束。

一方面，被授權企業(yè)享有經(jīng)營國有資產(chǎn)的權利，作為公司法人，對國家出資形成的企業(yè)財產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權。政府作為出資人只委派被授權企業(yè)的董事、監(jiān)事和決定被授權企業(yè)本身的重大問題，如合并、分立、重組等，不干預被授權企業(yè)的經(jīng)營，不干預被授權企業(yè)對于公司行使股東權。這有利于被授權公司成為獨立的法入主體。另一方面，被授權公司對授權者——政府承擔國有資產(chǎn)經(jīng)營責任，被授權企業(yè)要有健全的資產(chǎn)管理、股權代表管理、全面預算管理、審計監(jiān)督管理制度。授權者——政府要加強對被授權企業(yè)的考核監(jiān)督，建立考核監(jiān)督體系。這有利于政府對被授權企業(yè)的所有權約束。

2.在被授權企業(yè)和其子公司的關系上，明確了被授權企業(yè)完全行使出資人權利，有利于實現(xiàn)子公司層面上的政資分開、出資人到位

實行授權經(jīng)營后，被授權企業(yè)——母公司對其全資、控股、參股的企業(yè)享有、行使股東的三項權利——資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者的權利，政府的任何部門都不能再以出資人身份插手子公司事務。政府不直接向子公司投資，政府支持子公司發(fā)展的資金一律應注入被授權公司(母公司)，由母公司作為出資人投向子公司。政府不參與對子公司及其董事、監(jiān)事、經(jīng)理的考核獎懲。這樣，有利于子公司的出資人到位，有利于子公司出資人政資分開，(因為母公司作為企業(yè)法人已不具有行政管理職能)，進而有利于子公司國有資產(chǎn)的市場化運營。

3.在被授權企業(yè)的轉投資能力上，明確了被授權企業(yè)為國家授權投資的機構，進而可以依據(jù)公司法設立全資公司。這有利于被授權企業(yè)靈活地轉投資，實現(xiàn)其經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略。

1.政府與國資部門人事重合，政企分開目的落空

我國實行國資管理體制改革目的是多重的。在政府層面上，把政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開；在授權經(jīng)營公司層面，把國資部門的監(jiān)管職能與授權經(jīng)營公司的運營國有資本職能分開，只有做到上述兩點，我國政企不分的問題才能得到根本解決。

但是，從我國各地實際情況看，存在大量的由省政府首腦兼任國資機構主任的情形。如福建省國有資產(chǎn)管理委員會主任由省長兼任，企業(yè)的授權經(jīng)營合同由省長和被授權經(jīng)營公司簽訂，這種情形在我國很多地方都存在。筆者認為，地方政府作為國有資產(chǎn)所有者的代表，由其首腦擔任所在地的國資部門主任，從法理上似乎也并無不可。然而，這種做法卻從根本上背離了國資體制改革的目標。因為政府主要承擔的是社會管理職能，而國資部門承擔的是國有資產(chǎn)保值增值職能，政府多元化的職能與國資部門的單一目標模式在實踐中必定存在沖突。同時，政府首腦擔任國資委主任也必定會存在使政府的社會職能代替國資運營的社會目標可能，因此，在這種制度的安排下是很難實現(xiàn)政企、政資徹底分離的。

2.我國現(xiàn)行授權經(jīng)營的法律規(guī)定層級不高，內容缺乏操作性．并且理論上也未取得共識

我國雖然頒布了很多關于國有資產(chǎn)授權經(jīng)營的法律規(guī)定，但法律層級并不高。主要體現(xiàn)在，截止目前，我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法規(guī)中沒有一部為全國人大及常務委員會制定的法律，其效力最高僅為行政法規(guī)，很多規(guī)范性文件的出臺部門都僅限于國務院各部委及地方政府，僅具有規(guī)章的法律效力。而且值得說明的是，我國現(xiàn)行授權經(jīng)營的法律規(guī)定的內容也很粗疏，這主要從《監(jiān)管條例》的頒布可以看出，作為我國效力最高的《監(jiān)管條例》從起草到正式頒布僅用了兩個月零 22天，這充分說明我國在國有資產(chǎn)經(jīng)營管理方面的立法很多都是因時立法，因事立法，缺乏長遠規(guī)劃和打算，這就很必然的造成授權經(jīng)營規(guī)定的內容很粗疏，缺乏具體的可操作性，這些都需要以后國家立法的進一步完善。

關于理論上的爭議主要體現(xiàn)在：在國有資產(chǎn)授權方面主要有三種典型性的意見：第一種觀點認為，我國應該實行國有資產(chǎn)授權經(jīng)營，因為國家不可能對每個企業(yè)進行管理。第二種觀點認為，國有資產(chǎn)授權經(jīng)營的提法并身就是錯誤的，因為它與我國公司法相抵觸的。第三種觀點更具有代表性，由于國有股東的特殊性，授權經(jīng)營在一定層面上系有益而且也是必要的。但授權經(jīng)營應該以股權管理為基本定位，不能超越這個界限。正是由于這些不同的意見，導致處于擬議中的《企業(yè)國有資本授權經(jīng)營管理辦法》遲遲未能出臺。這也說明授權經(jīng)營在法律規(guī)定粗疏及理論上遠沒有達到共識的情形下，各地的授權經(jīng)營實踐就難免存在大量的問題。

3.我國很多授權經(jīng)營公司系行業(yè)主管部門變更而來，定位模糊，資本營運效率低下

我國設立授權經(jīng)營公司其目的就是要在政府和企業(yè)之間設置隔離層，避免政府對企業(yè)的直接干預。但在實踐中，從授權經(jīng)營公司的組建途徑來看，相當一部分授權經(jīng)營公司是由政府專業(yè)經(jīng)濟管理部門、行業(yè)性公司通過改制設立的，這些授權經(jīng)營公司將自己看成是政府機構的延伸，行政管理色彩沒有根除，還是象以前主管部門那樣干預其控股子公司的經(jīng)營活動，其營運資本的能力肯定也得不到提高。而且由于體制的原因，國有資本授權經(jīng)營公司定位模糊，主要表現(xiàn)在：一是國有資本授權經(jīng)營公司由于受到政府部門的有關干預，不能按照資本市場的要求辦事；二是授權經(jīng)營公司除了要提高經(jīng)濟效益外，還要考慮政府的社會效益，從而嚴重影響經(jīng)濟效益的提高。上述因素都直接導致授權經(jīng)營公司不能完全按照市場的需求進行運作，導致了國有資本營運效率低下。

1.確立各級國資部門為授權主體

在目前《國資監(jiān)管條例》搭就的國資授權經(jīng)營框架內，有權作出授權經(jīng)營的主體大體上可分為兩類:(1）國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，其有權對中央一級的企業(yè)作出授權經(jīng)營的決定。換言之，國務院國資委有權成為這些企業(yè)授權經(jīng)營的主體。（2）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，設區(qū)的市、自治州級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，其有權對本轄區(qū)內由國務院國資委直接監(jiān)管之外的企業(yè)，進行授權經(jīng)營。然而，據(jù)此搭建的國資授權經(jīng)營框架，還未從根本上逃脫“政企不分”的窠臼。因為授權內容、范圍，都由國資部門一體確定，“人財物”大權在握的國資部門還能夠以撤回授權為由，行“政企不分”之實，出資人代表的權力，實際上還是由各級國資部門行使。故而，我們認為必須在法律上明確，一旦國資部門將國資經(jīng)營權力授予國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司，后者將取代國資部門成為國有資產(chǎn)出資人代表。

2.明確國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司為國有資產(chǎn)出資人代表

我國應明確國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司為特殊法人，這包括四個層面的含義：

（1）授權經(jīng)營公司是以資本運作為主的控股公司。我國的國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司一般為國有獨資公司，在中央層面的授權經(jīng)營公司基本上都是企業(yè)集團，它們經(jīng)營的對象基本上是股權或資產(chǎn)，而不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（2）授權經(jīng)營公司的的法律地位的雙重性。這是指它既是國有資本的被授權方，又是被控股子公司國有資本的出資人。授權經(jīng)營公司必須按照授權經(jīng)營合同、國資授權經(jīng)營責任書、公司章程、業(yè)績合同等對國家承擔國有資本保值增值的責任，而其對下屬子公司的資本運作則要遵循《公司法》及其他相關法律法規(guī)的規(guī)定。

（3）國有授權經(jīng)營公司在授權設立(組建)程序、資本歸屬、經(jīng)營目標等方面與一般企業(yè)相比，存在巨大的差別，它通過對子公司持有股份而實施控制，但絕非履行行政職能。

（4）授權經(jīng)營公司具有特殊的高管產(chǎn)生程序。中央層面的國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司，其董事由各主管部委（如交通部、冶金部）提名，人事部（中組部）考察，國務院任免。經(jīng)營者則由授權經(jīng)營公司的董事會自行選聘。監(jiān)事部分由各主管部委提名，國務院任免，國資委可委派部分監(jiān)事。地方層面的國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司，其董事則由各省相應的企業(yè)主管部門提名，省人事部門（組織部門）考察，省政府任免。其部分監(jiān)事產(chǎn)生程序與此相同，另一部分則由當?shù)貒Y部門委派。

3.完善國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司的法律實現(xiàn)機制

首先必須通過《國有資產(chǎn)法》對國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司的性質、功能予以定位并通過法律授權明確國有資產(chǎn)授權經(jīng)營機構作為出資人代表的特殊企業(yè)法人地位。其次，在遵循《公司法》的同時通過《國有資產(chǎn)法》給予國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司特殊授權。第三，法律規(guī)定經(jīng)過批準國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司可以在國內外市場進行舉債、發(fā)行股票和企業(yè)債券，以公司凈資產(chǎn)設置抵押向國內外舉債。第四，根據(jù)國家宏觀調控和有關政策，國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司可以自主進行對外投資。在這方面，必須和國家的投資體制改革相配套協(xié)調。另外，法律還要規(guī)定國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司不可行使行政管理和行業(yè)管理職能，不得向其獨資、控股以外的企業(yè)提供擔保，除承擔《公司法》規(guī)定的義務外還應履行有關行政法規(guī)和公司章程的特殊義務。還有，作為保障國有資產(chǎn)授權經(jīng)營的兩項重要法律制度安排，必須建立國有資本經(jīng)營預算制度和國有資產(chǎn)重大決策責任追究制度。

4.明確國資部門與被授權公司之間的考核與監(jiān)管關系

在國資部門授權國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司后，后者即代行國有資產(chǎn)所有者代表權能，對其下屬企業(yè)，按照資本運作原則，廣泛行使“人財物”等股東權。換言之，國有資產(chǎn)授權經(jīng)營公司擁有了完整的企業(yè)法人財產(chǎn)權，政府則完全從資產(chǎn)經(jīng)營的所有功能中退出。這樣，政府國有資產(chǎn)管理部門與授權經(jīng)營公司之間存在的主要是考核與監(jiān)督的關系。國資委的主要職責應該是：制定國有資產(chǎn)營運戰(zhàn)略方針、結構調整方向和投資發(fā)展規(guī)劃；編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預算；考核國有資產(chǎn)營運主體的營運業(yè)績，對其價值創(chuàng)造活動進行監(jiān)控；制定國有資產(chǎn)營運主體的董事、監(jiān)事、和財務總監(jiān)選派和更換的游戲規(guī)則并依游戲規(guī)則進行選派和更換。在國有資產(chǎn)授權架構下，國資部門是政府重要的行政管理機構，按政企分開的原則，不能直接管企業(yè)，更不能直接去進行國有資本的運營。以銀監(jiān)會為例，它是銀行業(yè)的政府監(jiān)管部門，對整個銀行系統(tǒng)實行監(jiān)管和調控，它是政府金融資產(chǎn)的管理者，但不是金融性國有資產(chǎn)的所有者代表。正是在這個意義上，我們傾向于把國有資產(chǎn)監(jiān)管管理委員會解讀為“國監(jiān)會”、其功能類似于證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會，以監(jiān)管和考核為己任，而不行使產(chǎn)權所有者權能。