行政行為效力
1.什么是行政行為效力
行政行為效力通常理解為行政行為具備合法要件后，對(duì)行政法律關(guān)系的當(dāng)時(shí)權(quán)利義務(wù)所發(fā)生的影響。但從行政的實(shí)際情況來(lái)看，也應(yīng)包括行政行為成立以后，未經(jīng)法定程序確認(rèn)其合法性之前對(duì)行政法律關(guān)系當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)所發(fā)生的影響。
2.行政行為效力的分類
行政行為效力一般可分為公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力四個(gè)方面。
(一)公定力
公定力是指行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)所為的行為，一經(jīng)形成，在原則的上即應(yīng)推定為合法，在未經(jīng)法定機(jī)關(guān)通過(guò)法定程序撤銷或宣布為無(wú)效之前，任何人不得否定其效力。
(二)確定力
確定力，也稱為不可變更力，是指行政行為已經(jīng)作出，其內(nèi)容非以法律程序不得隨意變更的效力。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)對(duì)行政相對(duì)人的確定力。行政行為一經(jīng)作出后，行政相對(duì)人必須服從。行政相對(duì)人如果對(duì)行政主體的行政行為不服，可以在法定的期限內(nèi)，向特定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤銷或變更，或者在法定期限內(nèi)依法申請(qǐng)復(fù)議或起訴，期間過(guò)后該行為即取得合法效力。(2)對(duì)行政主體的確定力。行政主體對(duì)自己所作的行政行為，也不得隨意撤銷或變更。如果發(fā)現(xiàn)該行為確有法定的撤銷變更理由，必須由有權(quán)的行政機(jī)關(guān)以法定程序撤銷或變更，并向行政性對(duì)人說(shuō)明。
(三)拘束力
拘束力是指行政行為一經(jīng)作出，其內(nèi)容必須得到遵從、不得違反的效力。拘束力也表現(xiàn)的兩方面：(1)對(duì)行政相對(duì)人的拘束力。行政行為一經(jīng)作出，行政相對(duì)人負(fù)有服從和遵守行為內(nèi)容的義務(wù)。(2)對(duì)行政主體的拘束力。行政主體本身也必須受到行政行為的拘束。行政主體的上級(jí)機(jī)關(guān)，也必須服從該行政行為的拘束，否則就構(gòu)成越權(quán)或侵權(quán)。
(四)執(zhí)行力
執(zhí)行力是指行政行為一經(jīng)作出，其內(nèi)容必須完全地，實(shí)際地得到履行，當(dāng)事人不得延誤或抗拒的效力。我國(guó)行政法學(xué)界習(xí)慣上認(rèn)為，執(zhí)行力是針對(duì)行政相對(duì)人的，即相對(duì)人如不履行法定義務(wù)，行政主體即可依法采取強(qiáng)制措施，促使相對(duì)人履行義務(wù)，或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但實(shí)際上，執(zhí)行力也可針對(duì)行政主體，如果根據(jù)行政行為的內(nèi)容，行政主題負(fù)有某種義務(wù)而拒不履行或拖延履行，行政相對(duì)人也可以通過(guò)法定方式敦促行政主體履行其義務(wù)。
3.行政行為效力實(shí)踐中的問(wèn)題[1]
從目前的情況來(lái)看，行政行為效力實(shí)踐主要存在以下四個(gè)方面的問(wèn)題。
第一，行政行為的公定力還沒(méi)有受到社會(huì)的普遍尊重，甚至遭到社會(huì)公然挑戰(zhàn)。公定力是行政行為的效力和核心，它對(duì)于維護(hù)行政權(quán)威和社會(huì)穩(wěn)定具有不可低估的重要作用 然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，行政行為的公定力卻時(shí)常得不到起碼的理解和尊重。
其具體表現(xiàn)為：
一是行政行為相對(duì)人不尊重行政行為公定力，有令不行、有禁不止已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)的一大痼疾。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的決定，相對(duì)人時(shí)常置若罔聞、我行我素。~n2oo6年11月25號(hào)、26號(hào)發(fā)生在黑龍江、云南和山西的三起礦難，都是因?yàn)檫`規(guī)操作，井下瓦斯積聚所致。而據(jù)相關(guān)部門透露，發(fā)生事故的這三家煤礦采礦許可證都已經(jīng)過(guò)期，屬于違規(guī)開(kāi)采。國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)李毅中通報(bào)，從三起煤礦事故的初步調(diào)查情況來(lái)看，都屬于已關(guān)閉礦井和停產(chǎn)整頓的礦井，擅自非法違法恢復(fù)生產(chǎn)。這些非法違法行為，這些挑戰(zhàn)國(guó)家安全生產(chǎn)的法律、法令和政府監(jiān)管的權(quán)威性，性質(zhì)十分惡劣。
二是其他行政機(jī)關(guān)不尊重行政行為公定力。行政機(jī)關(guān)的相互之間的充分信任和忠誠(chéng)不僅是維護(hù)國(guó)家行政一致性和連貫性的內(nèi)在需要，同時(shí)也是行政行為公定力的基本要求。然而，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)之間的相互扯皮而導(dǎo)致的執(zhí)法沖突現(xiàn)象極為普遍。
三是法院不尊重行政行為的公定力。這集中表現(xiàn)在民事審判實(shí)踐中，往往將行政行為作為訴訟證據(jù)由民事審判庭對(duì)其合法性進(jìn)行審查判斷，從而對(duì)當(dāng)事人主張的權(quán)利或?qū)嵤┑男袨槭欠窈戏ㄗ鞒鲎罱K認(rèn)定 從表面上看，這種做法縮短了審判周期，提高了辦案效率。然而，它卻違背了行政行為公定力的原理。作為民事判決先決問(wèn)題的行政行為。相反地，當(dāng)法院侵略性地使用它們的審查權(quán)力時(shí)，它們有可能破壞行政機(jī)關(guān)針對(duì)公眾的愿望做出合法反應(yīng)的能力。
第二，行政行為的執(zhí)行力受阻，致使行政目的在很多情況下都難以實(shí)現(xiàn)。行政行為的執(zhí)行力偏低是行政執(zhí)法領(lǐng)域又一較為突出的問(wèn)題。有學(xué)者曾對(duì)我國(guó)涉及行政強(qiáng)制執(zhí)行的65部法律、法規(guī)進(jìn)行過(guò)統(tǒng)計(jì)，其中申請(qǐng)法院執(zhí)行的約占70％ 。主要集中于農(nóng)林牧漁、衛(wèi)生、土地、環(huán)保、城建、交通、郵政、資源能源管理等領(lǐng)域?？梢?jiàn)。在大多數(shù)情況下，行政機(jī)關(guān)都需要借助法院的力量才可能使其所作行政行為的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn) 這不僅延誤了執(zhí)行的時(shí)機(jī)。也大大增加了執(zhí)行的難度 從而導(dǎo)致預(yù)期的行政目的無(wú)法得到實(shí)現(xiàn) 這不僅對(duì)行政行為公定力形成了新一輪的沖擊。而且還直接影響到對(duì)社會(huì)公共利益及有關(guān)利害關(guān)系人正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)。
第三，行政行為的不可變更力尚未被行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循，致使相對(duì)人的誠(chéng)信對(duì)待公民時(shí)。公民卻能以誠(chéng)信對(duì)待政府。如此以來(lái)，整個(gè)社會(huì)都將陷入信用的危機(jī)之中。
第四，行政行為無(wú)效規(guī)則沒(méi)有得到理性化運(yùn)用，導(dǎo)致暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。無(wú)效是行政行為效力的特殊表現(xiàn)形態(tài)，與之相伴隨的合法抵抗權(quán)應(yīng)當(dāng)被視為行政相對(duì)人基本權(quán)利的重要組成部分之一。但是，抵抗權(quán)的行使也不是無(wú)條件的，它必須符合既定的規(guī)則，否則就有可能導(dǎo)致無(wú)政府主義、行政效率低下等一系列負(fù)面效應(yīng)的滋生。據(jù)報(bào)道，深圳市、區(qū)城管系統(tǒng)執(zhí)法隊(duì)伍2001年遭遇暴力抗法事件高達(dá)100多宗 一個(gè)城市的一個(gè)執(zhí)法部門一年之內(nèi)竟然遭遇百余宗暴力抗法事件，這一現(xiàn)象的確發(fā)人深思 這種民與官之間的強(qiáng)烈對(duì)抗固然是與行政執(zhí)法活動(dòng)本身的違法密不可分，但作為行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，選擇這種極端的暴力抵抗方式顯然是存在極大風(fēng)險(xiǎn)的，到頭來(lái)不僅自身的正當(dāng)權(quán)益難以獲得切實(shí)的維護(hù)，抵抗者本人恐怕還要為此付出高昂的代價(jià)。即使從社會(huì)的整體利益看，這種非理性之舉也是不值得提倡的。原因在于，作為弱勢(shì)群體的一分子，行政相對(duì)人暴力抗法的結(jié)果無(wú)非有二：要么兩敗俱傷，要么其自身的利益犧牲更多。而無(wú)論何種結(jié)果的發(fā)生，都會(huì)損害社會(huì)的整體利益。對(duì)于一個(gè)向民主法治邁進(jìn)的國(guó)家而言，這種層出不窮的暴力抗法現(xiàn)象實(shí)在是難以被解釋成行政相對(duì)人對(duì)無(wú)效行政行為的正當(dāng)?shù)种啤?
4.保障行政行為效力實(shí)現(xiàn)的對(duì)策[1]
行政行為效力存在的正當(dāng)性及其追求的諸多價(jià)值決定了保障其實(shí)現(xiàn)的必要。就其具體對(duì)策而言，革新體制、完善立法是最為重要且最為緊迫的。此外，行政觀念的轉(zhuǎn)型、公民意識(shí)的提升也能為行政行為效力的實(shí)現(xiàn)提供間接保障。
(一)重構(gòu)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行體制
就目前我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行現(xiàn)狀而言，效率低下、執(zhí)行疲軟及侵犯相對(duì)人合法權(quán)益等問(wèn)題同時(shí)存在。原因在于，目前我國(guó)絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都不具有自行執(zhí)行權(quán)。因而大量的行政決定都難以及時(shí)得到實(shí)現(xiàn)。有的只好“被迫”越權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行，致使違法行為大量滋生。尤其在環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生管理、資源及能源等領(lǐng)域，由于主管部門缺乏必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，使得許多違法行為非但得不到及時(shí)的控制，反而愈演愈烈?，F(xiàn)實(shí)生活中的“執(zhí)行難，行政強(qiáng)制執(zhí)行更難”的呼聲不絕于耳?；诖?，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸行政機(jī)關(guān)，建立行政主導(dǎo)型的強(qiáng)制執(zhí)行體制，是解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵。一方面。由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，能夠極大地促進(jìn)行政效能和行政權(quán)威的提高，維護(hù)行政行為的公定力，進(jìn)而確保行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，消除人為制造違法行政現(xiàn)象的被動(dòng)局面；另一方面，取消法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，可以避免司法與行政角色混同，使得法院能集中精力專司審判，進(jìn)而提高司法效率和司法權(quán)威，確保對(duì)違法強(qiáng)制執(zhí)行侵害合法權(quán)益的相對(duì)人提供強(qiáng)有力的救濟(jì)。這一新的體制的建立對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都有益處，能達(dá)到”雙贏”的社會(huì)效果。當(dāng)然，這種體制會(huì)使行政機(jī)關(guān)侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的情況進(jìn)一步增多， 因此必須設(shè)計(jì)有效的制約機(jī)制來(lái)保障新體制的運(yùn)行，這是新體制成功運(yùn)行的前提。
(二)完善有關(guān)行政行為效力立法
行政行為效力立法的完善是解決實(shí)踐中存在問(wèn)題的根本對(duì)策。就我國(guó)目前立法的現(xiàn)狀而言，盡快著手制定統(tǒng)一的行政程序法典，在該法中設(shè)專節(jié)對(duì)行政行為的效力問(wèn)題作出詳細(xì)的且具有前瞻性的規(guī)定是必要的 近幾年來(lái)，我國(guó)一些學(xué)者也在這方面進(jìn)行了許多有益的探索 如學(xué)者王萬(wàn)華女士所設(shè)計(jì)的行政程序法框架中，將行政行為效力設(shè)為一節(jié)。分為行政行為效力的恒定性、無(wú)效、撤消、廢止、補(bǔ)正和轉(zhuǎn)換等五個(gè)方面的內(nèi)容。此外，在其他學(xué)者所設(shè)計(jì)的立法結(jié)構(gòu)中，行政行為效力也占有一席之地 如中國(guó)人民大學(xué)皮純協(xié)教授和北京大學(xué)法學(xué)院的姜明安教授先后領(lǐng)銜起草了《中國(guó)人民共和國(guó)行政程序法(建議稿)》和《中國(guó)人民共和國(guó)行政程序法(試擬稿)》，在這兩部文本中，有關(guān)行政行為效力的具體立法條文已經(jīng)初步形成，有些規(guī)定還具有前瞻性。另外令人欣喜的是，20o1年2月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)向社會(huì)公布了《行政程序法(試擬稿框架)》，這一文本的第四章即為“行政行為的效力”，具體包括生效、更正、廢止及無(wú)效等四節(jié)內(nèi)容。雖然這一文本還有很多缺陷，但它卻表達(dá)了國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為效力問(wèn)題的重視。
(三)行政觀念的轉(zhuǎn)型和公民意識(shí)的提升
行政行為效力的實(shí)現(xiàn)，除了寄希望于體制創(chuàng)新、完善立法以外，行政觀念的轉(zhuǎn)型以及公民意識(shí)的提升都能為行政效力的實(shí)現(xiàn)提供良好的外部環(huán)境。
1.行政觀念的轉(zhuǎn)型
對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)歷來(lái)就行政權(quán)高度膨脹的國(guó)家而言，行政行為效力所宣示的基本價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于行政機(jī)關(guān)自身 如果行政機(jī)關(guān)能夠自覺(jué)地恪守法律為其劃定的權(quán)力邊界、認(rèn)真對(duì)待行政相對(duì)人及司法機(jī)關(guān)對(duì)其所作行政行為的質(zhì)疑與審查，那么實(shí)踐中的諸多難題都能迎刃而解。為此，行政機(jī)關(guān)就必須盡快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政觀念向現(xiàn)代行政觀念的轉(zhuǎn)型。從全能行政向有限行政、由權(quán)力行政向責(zé)任行政、由神秘行政向公開(kāi)行政、由低效行政向高效行政、由無(wú)序行政向程序行政、由統(tǒng)制型行政向服務(wù)型行政轉(zhuǎn)變。盡管這一過(guò)程是漫長(zhǎng)的，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革不斷的深入，尤其是融人現(xiàn)代世界主流社會(huì)步伐的加快，現(xiàn)代行政觀念的確立也絕非毫無(wú)希望可言 伴隨著行政觀念的轉(zhuǎn)型，行政行為效力的實(shí)現(xiàn)也將獲得更加有力的保障。
2.公民意識(shí)的提升
法治國(guó)家和法治社會(huì)所需要的不是惟命是從的順民，也不是目無(wú)法紀(jì)的暴民，而是具有現(xiàn)代主體精神和責(zé)任意識(shí)的公民。順民的存在不利于市民社會(huì)的健康發(fā)育，進(jìn)而無(wú)法形成與政治國(guó)家相抗衡的民間力量：暴民的涌現(xiàn)削弱了政府對(duì)社會(huì)的調(diào)控及整合能力，容易激化矛盾并最終導(dǎo)致社會(huì)生活的嚴(yán)重失序。作為社會(huì)成員來(lái)說(shuō)，無(wú)論是順民還是暴民都無(wú)助于行政行為效力價(jià)值的實(shí)現(xiàn) 只有當(dāng)社會(huì)成員的權(quán)利意識(shí)、公共責(zé)任意識(shí)普遍得到提高時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)所需要的公民共同體才能形成。一個(gè)具有健全人格的公民不僅會(huì)自覺(jué)地履行合法行政行為所確定的義務(wù)，而且還會(huì)理智地攻擊嚴(yán)重的不法行為。這些都是行政行為效力所迫切期待的。毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)公民的法律意識(shí)、權(quán)利保護(hù)意識(shí)在整體上得到提高時(shí)，行政行為效力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就有了持久的、強(qiáng)大的外部推動(dòng)力量。