政府外債是指財(cái)政部代表我國(guó)政府對(duì)外舉借的債務(wù)，以國(guó)家主權(quán)信用為基礎(chǔ)，又稱主權(quán)外債，包括國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款和境外發(fā)行的主權(quán)外幣債券3種形式，可分為中央財(cái)政統(tǒng)借統(tǒng)還和“統(tǒng)借自還”兩類。中央財(cái)政統(tǒng)借統(tǒng)還是指財(cái)政部統(tǒng)一借入并安排中央財(cái)政預(yù)算資金對(duì)外償還；“統(tǒng)借自還”是指財(cái)政部統(tǒng)一借入，還款時(shí)由財(cái)政部或其他轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)對(duì)外墊付以維護(hù)國(guó)家信用，最終由實(shí)際使用貸款的部門或項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)償還。

政府外債是指由各級(jí)人民政府統(tǒng)一對(duì)外舉借的、或者合法擔(dān)保的、或者在特定情況下由各級(jí)政府來償還的各類國(guó)外貸款。按照國(guó)務(wù)院、財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，政府外債是國(guó)家的主權(quán)外債，政府外債的借入必須以國(guó)家財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政的信譽(yù)為基礎(chǔ)。從我國(guó)利用政府外債二十多年的實(shí)踐看，政府外債作用明顯。政府外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，加大了各項(xiàng)事業(yè)的投入力度，彌補(bǔ)了財(cái)政資金的不足，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展；推動(dòng)了體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和思想觀念的創(chuàng)新，對(duì)調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

政府外債是一國(guó)政府向外國(guó)政府或國(guó)際金融組織舉債的一種借款方式，它包括了政府及政府有關(guān)主管部門直接承借承貸承還和由政府擔(dān)保借人的外債。政府外債使用恰當(dāng)，將對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速、持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。使用不當(dāng)，將給政府帶來巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和不可彌補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)還有損政府形象和國(guó)家信譽(yù)。2002年我們對(duì)政府外債審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：政府外債存在諸多問題，特別是政府外債風(fēng)險(xiǎn)防范問題未能引起各級(jí)政府的高度重視。其存在的問題具體表現(xiàn)是：

1.政府對(duì)外舉債投資的分析論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不夠。

一個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃的實(shí)施只注意項(xiàng)目的建設(shè)完成，未認(rèn)真分析建成后的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效益情況。有些項(xiàng)目雖然通過專家學(xué)者論證。但由于考察時(shí)間短，沒有深入實(shí)際的全面了解資源、環(huán)節(jié)狀況和市場(chǎng)狀況，盲目決策，盲目舉債建設(shè)。就調(diào)查的項(xiàng)目看，某市1985年5月開始舉借外債建設(shè)的畜牧項(xiàng)目飼料加工廠、奶粉加工廠、冰庫(kù)、養(yǎng)雞場(chǎng)等項(xiàng)目，由于市場(chǎng)原因，效益不佳紛紛倒閉，但債務(wù)尚未還清。某制漿造紙廠總投資l6億元，建成后一直不能正常生產(chǎn)，資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)96% ，企業(yè)債務(wù)越背越重。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)：有的外債項(xiàng)目尚未按照協(xié)議內(nèi)容建設(shè)完成，又追加舉借外債，資金借人后未用于項(xiàng)目上，造成資金閑置，為使貸款利息不倒掛，將貸款資金轉(zhuǎn)借給其他單位使用，造成數(shù)百萬(wàn)元資金無(wú)法收回，形成死賬。以上問題屬于對(duì)項(xiàng)目分析論證不準(zhǔn)，盲目舉債建設(shè)給政府帶來巨大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.政府外債管理體制不規(guī)范，貸款資金的借、用、管、還脫節(jié)。

調(diào)查結(jié)果表明：過去的貸款項(xiàng)目實(shí)行層層轉(zhuǎn)貸，各級(jí)項(xiàng)目辦垂直管理，貸款資金不通過財(cái)政而直接由項(xiàng)目辦下?lián)埽チ素?cái)政監(jiān)管，有許多資金財(cái)政未建賬管理，有的外債項(xiàng)目在簽定轉(zhuǎn)貸協(xié)議書時(shí)雖注明了“誰(shuí)用款、誰(shuí)還款”，但落實(shí)到具體的使用單位就不了了之。衛(wèi)生項(xiàng)目的衛(wèi)v、衛(wèi)vI項(xiàng)目大部份是直接由省級(jí)項(xiàng)目辦下發(fā)的藥品和儀器，而現(xiàn)在使用單位還不知道該由誰(shuí)還款，這種重借人，輕管理和還款的現(xiàn)象較為普遍。

3.政府外債償還難。

由于項(xiàng)目單位還款能力差，大部分. 貸款項(xiàng)目財(cái)政和用款單位都未建立償債準(zhǔn)備金，而每年到期的外債項(xiàng)目債務(wù)由上級(jí)財(cái)政直接扣減下級(jí)財(cái)政資金還貸，嚴(yán)重影響了下級(jí)財(cái)政的正常運(yùn)行，某市目前財(cái)政代墊償還到期外債1 100余萬(wàn)元，這對(duì)本來就人不敷出的財(cái)政更是雪上加霜，更加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

根據(jù)審計(jì)調(diào)查所了解掌握的情況，筆者認(rèn)為：政府外債是一把雙刃劍，如何運(yùn)行好外債關(guān)鍵在于管理，防范好政府外債風(fēng)險(xiǎn)。為此，筆者提出幾點(diǎn)防范政府外債風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

第一、政府外債是由政府承擔(dān)或擔(dān)保，由政府負(fù)責(zé)直接或間接償還的債務(wù)，因此，各級(jí)政府在審批建設(shè)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)充分分析論證項(xiàng)目的可行性，建成后的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)考慮還款能力，明確還款責(zé)任并建立償債準(zhǔn)備金。加強(qiáng)對(duì)使用外債資金的部門或單位的監(jiān)督、管理工作，使外債資金借得巧、用得好、還得了，避免盲目性。

第二、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府外債的規(guī)范管理，減少借債主體，其管理權(quán)限統(tǒng)收于財(cái)政部門，同時(shí)由政府對(duì)政府外債實(shí)行預(yù)算管理，并對(duì)政府外債的借、用、管、還進(jìn)行全過程監(jiān)督，防范和化解政府外債風(fēng)險(xiǎn)，使貸款資金能真正起到促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

第三、對(duì)非盈利性而社會(huì)效益突出的外債項(xiàng)目，財(cái)政在考慮管好用好資金的前提下，由財(cái)政為其建立償債準(zhǔn)備金；或確定一定的比例由項(xiàng)目用款單位和財(cái)政共同承擔(dān)還款責(zé)任。

第四、各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府外債的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府外債建議項(xiàng)目中存在的問題，以及償債準(zhǔn)備金的建立和償還情況，為政府加強(qiáng)外債管理提供可以信賴的依據(jù)，為防范政府外債風(fēng)險(xiǎn)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。