政府外債是指財政部代表我國政府對外舉借的債務(wù)，以國家主權(quán)信用為基礎(chǔ)，又稱主權(quán)外債，包括國際金融組織貸款、外國政府貸款和境外發(fā)行的主權(quán)外幣債券3種形式，可分為中央財政統(tǒng)借統(tǒng)還和“統(tǒng)借自還”兩類。中央財政統(tǒng)借統(tǒng)還是指財政部統(tǒng)一借入并安排中央財政預(yù)算資金對外償還；“統(tǒng)借自還”是指財政部統(tǒng)一借入，還款時由財政部或其他轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)對外墊付以維護(hù)國家信用，最終由實際使用貸款的部門或項目單位負(fù)責(zé)償還。

政府外債是指由各級人民政府統(tǒng)一對外舉借的、或者合法擔(dān)保的、或者在特定情況下由各級政府來償還的各類國外貸款。按照國務(wù)院、財政部的有關(guān)規(guī)定，政府外債是國家的主權(quán)外債，政府外債的借入必須以國家財政和地方各級財政的信譽(yù)為基礎(chǔ)。從我國利用政府外債二十多年的實踐看，政府外債作用明顯。政府外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，加大了各項事業(yè)的投入力度，彌補(bǔ)了財政資金的不足，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展；推動了體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和思想觀念的創(chuàng)新，對調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

政府外債是一國政府向外國政府或國際金融組織舉債的一種借款方式，它包括了政府及政府有關(guān)主管部門直接承借承貸承還和由政府擔(dān)保借人的外債。政府外債使用恰當(dāng)，將對本國的經(jīng)濟(jì)快速、持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。使用不當(dāng)，將給政府帶來巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和不可彌補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)損失，同時還有損政府形象和國家信譽(yù)。2002年我們對政府外債審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：政府外債存在諸多問題，特別是政府外債風(fēng)險防范問題未能引起各級政府的高度重視。其存在的問題具體表現(xiàn)是：

1.政府對外舉債投資的分析論證和風(fēng)險評估不夠。

一個項目計劃的實施只注意項目的建設(shè)完成，未認(rèn)真分析建成后的社會效果和經(jīng)濟(jì)效益情況。有些項目雖然通過專家學(xué)者論證。但由于考察時間短，沒有深入實際的全面了解資源、環(huán)節(jié)狀況和市場狀況，盲目決策，盲目舉債建設(shè)。就調(diào)查的項目看，某市1985年5月開始舉借外債建設(shè)的畜牧項目飼料加工廠、奶粉加工廠、冰庫、養(yǎng)雞場等項目，由于市場原因，效益不佳紛紛倒閉，但債務(wù)尚未還清。某制漿造紙廠總投資l6億元，建成后一直不能正常生產(chǎn)，資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)96% ，企業(yè)債務(wù)越背越重。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)：有的外債項目尚未按照協(xié)議內(nèi)容建設(shè)完成，又追加舉借外債，資金借人后未用于項目上，造成資金閑置，為使貸款利息不倒掛，將貸款資金轉(zhuǎn)借給其他單位使用，造成數(shù)百萬元資金無法收回，形成死賬。以上問題屬于對項目分析論證不準(zhǔn)，盲目舉債建設(shè)給政府帶來巨大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

2.政府外債管理體制不規(guī)范，貸款資金的借、用、管、還脫節(jié)。

調(diào)查結(jié)果表明：過去的貸款項目實行層層轉(zhuǎn)貸，各級項目辦垂直管理，貸款資金不通過財政而直接由項目辦下?lián)?，失去了財政監(jiān)管，有許多資金財政未建賬管理，有的外債項目在簽定轉(zhuǎn)貸協(xié)議書時雖注明了“誰用款、誰還款”，但落實到具體的使用單位就不了了之。衛(wèi)生項目的衛(wèi)v、衛(wèi)vI項目大部份是直接由省級項目辦下發(fā)的藥品和儀器，而現(xiàn)在使用單位還不知道該由誰還款，這種重借人，輕管理和還款的現(xiàn)象較為普遍。

3.政府外債償還難。

由于項目單位還款能力差，大部分. 貸款項目財政和用款單位都未建立償債準(zhǔn)備金，而每年到期的外債項目債務(wù)由上級財政直接扣減下級財政資金還貸，嚴(yán)重影響了下級財政的正常運(yùn)行，某市目前財政代墊償還到期外債1 100余萬元，這對本來就人不敷出的財政更是雪上加霜，更加重了財政的負(fù)擔(dān)。

根據(jù)審計調(diào)查所了解掌握的情況，筆者認(rèn)為：政府外債是一把雙刃劍，如何運(yùn)行好外債關(guān)鍵在于管理，防范好政府外債風(fēng)險。為此，筆者提出幾點防范政府外債風(fēng)險的對策。

第一、政府外債是由政府承擔(dān)或擔(dān)保，由政府負(fù)責(zé)直接或間接償還的債務(wù)，因此，各級政府在審批建設(shè)項目時應(yīng)充分分析論證項目的可行性，建成后的社會效果和經(jīng)濟(jì)效益，同時考慮還款能力，明確還款責(zé)任并建立償債準(zhǔn)備金。加強(qiáng)對使用外債資金的部門或單位的監(jiān)督、管理工作，使外債資金借得巧、用得好、還得了，避免盲目性。

第二、切實加強(qiáng)對政府外債的規(guī)范管理，減少借債主體，其管理權(quán)限統(tǒng)收于財政部門，同時由政府對政府外債實行預(yù)算管理，并對政府外債的借、用、管、還進(jìn)行全過程監(jiān)督，防范和化解政府外債風(fēng)險，使貸款資金能真正起到促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

第三、對非盈利性而社會效益突出的外債項目，財政在考慮管好用好資金的前提下，由財政為其建立償債準(zhǔn)備金；或確定一定的比例由項目用款單位和財政共同承擔(dān)還款責(zé)任。

第四、各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對政府外債的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)政府外債建議項目中存在的問題，以及償債準(zhǔn)備金的建立和償還情況，為政府加強(qiáng)外債管理提供可以信賴的依據(jù)，為防范政府外債風(fēng)險做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。