行政訴訟被告是指由原告指控其具體行政行為違法侵犯原告的合法權(quán)益，并經(jīng)由人民法院通知應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)。

　　(1)作為被告，應(yīng)該是具有行政訴訟權(quán)利能力的行政機(jī)關(guān)，即在行政法上享有行政權(quán)力，能以自己的名義實(shí)施行政行為，并能承擔(dān)由此引起的法律責(zé)任的行政主體。

　　(2)作為被告，必須實(shí)施了原告認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為。即被告所實(shí)施的具體行政行為與原告認(rèn)為被侵犯的合法權(quán)益之間有因果關(guān)系。如果被告所實(shí)施的具體行政行為與原告認(rèn)為被侵害的合法權(quán)益沒有因果關(guān)系，不能成為被告。

　　(3)作為被告，必須是由法院通知其應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)。因?yàn)楸桓娴匚坏拇_定不僅僅是法律上的規(guī)定，而且是法院通知應(yīng)訴，而不是發(fā)生于原告提起訴訟。例如原告起訴但不具備起訴條件的，法院不予受理，進(jìn)而不存在被告之說。只有經(jīng)法院通知應(yīng)訴，被告才享有在訴訟中的權(quán)利和承擔(dān)訴訟的義務(wù)。

　　行政訴訟被告就是依法被訴的行政主體。行政主體，包括圍家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織二類。

　　國家行政機(jī)關(guān)，是指國家根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，依據(jù)憲法和法律，通過法定程序設(shè)置的專門負(fù)責(zé)行使對國家日常事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)、組織、執(zhí)行、監(jiān)督等管理職責(zé)的獨(dú)立承受法律責(zé)任的國家機(jī)關(guān)。包括各級(jí)政府和各級(jí)政府職能(主管)部門。

　　法律、法規(guī)授權(quán)的組織，是指依法律、法規(guī)授予的特定行政權(quán)力而在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)承擔(dān)某項(xiàng)行政管理職能的非國家行政機(jī)關(guān)的社會(huì)組織。包括合法成立的事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織(居民委員會(huì)和村民委員會(huì))、企業(yè)組織。這些組織，一旦法律法規(guī)明確授予它們在所屬領(lǐng)域內(nèi)行使特定的行政管理職權(quán)，承擔(dān)特定領(lǐng)域內(nèi)的公共事務(wù)管理職能，就成為行政主體。比如，《行政許可法》第23條的規(guī)定就是對法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以實(shí)施行政許可行為的明確授權(quán)：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定?！?

　　理論上，法律法規(guī)授權(quán)的組織可視為“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”。通常在沒有特指語境下，對“行政機(jī)關(guān)”可做廣義理解即與“行政主體”同義，包含行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。

　　(一)一般情況下被告的確定

　　根據(jù)上述行政訴訟被告的概念和特征，在一般情況下比較容易確定被告，即只要滿足如下三個(gè)條件的行政主體即可成為被告：

　　1．原告認(rèn)為其實(shí)施的具體行政行為違法侵犯了原告的合法權(quán)益；

　　2．原告指控；

　　3．人民法院通知其應(yīng)訴。

　　(二)特殊情況下被告的確定

　　一般情況下，被告按上述條件確定即可。但也有些復(fù)雜情形或特殊情況，在這些情況下的被告資格確定問題則較為復(fù)雜。根據(jù)《行政訴訟法》第25條和《若干問題的解釋》第19條至第22條的規(guī)定，結(jié)合行政訴訟實(shí)際，在這種特殊情況下，被告按下列規(guī)則確定：

　　1．經(jīng)復(fù)議案件的被告確定。經(jīng)過復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告；復(fù)議行政機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議行政機(jī)關(guān)為被告；復(fù)議行政機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作出復(fù)議決定的，當(dāng)事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告；當(dāng)事人對復(fù)議行政機(jī)關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議行政機(jī)關(guān)為被告。

　　2．共同被告的確定。行政機(jī)關(guān)共同作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為共同被告。

　　3．有批準(zhǔn)程序時(shí)被告的確定。當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院起訴的，應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的行政機(jī)關(guān)為被告。

　　4．有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)時(shí)被告的確定。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)時(shí)，可以自己的名義實(shí)施具體行政行為，不論是否超出法定授權(quán)范圍，當(dāng)事人不服的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)為被告。

　　5．有行政機(jī)關(guān)委托時(shí)被告的確定。由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作出的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)為被告。

　　行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。

　　6．既無授權(quán)又無委托時(shí)被告的確定。行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。

　　綜上所述，在行政訴訟中，原告起訴時(shí)要有適格被告，如果被告不適格，根據(jù)《若干問題的解釋》第23條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。