失地農(nóng)民是指一個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展過程中，因城市化和工業(yè)化用地而產(chǎn)生的失去土地的農(nóng)民。

　　失地農(nóng)民作為在國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的新群體，為國家發(fā)展做m了重大貢獻(xiàn)，理應(yīng)受到國家的關(guān)照和制度的保障。從目前來看，失地農(nóng)民的生活保障現(xiàn)狀不容樂觀，大部分失地農(nóng)民處于“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的境地，在一定程度上影響了其生活水平及發(fā)展能力。

　　隨著失地農(nóng)民群體規(guī)模的不斷擴(kuò)大和隨之而來諸多問題的日益凸現(xiàn)，一些機(jī)構(gòu)和學(xué)者對這一群體進(jìn)行了實(shí)地研究。從總體情況看，土地被征用后，大多以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶家庭收入問題因勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒有得到解決，收入明顯下降。而生活消費(fèi)支出卻有所增長，消費(fèi)中商品性消費(fèi)比重增大。盡管農(nóng)民失去了土地，但是許多地區(qū)并未因此把他們當(dāng)作市民，失地農(nóng)民大都沒有享受到最低生活保障，未參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，一旦補(bǔ)償金用完，基本生活費(fèi)就沒有了來源。這種情況加劇了失地農(nóng)民的生活困難。

　　在城市化進(jìn)程中，由于對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，農(nóng)民存在明顯的利益損失。其主要表現(xiàn)在：土地征用范圍的界定不明確，濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象非常普遍；在農(nóng)地征用過程中對農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不夠，使農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償收益較低；對被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活出路的制度安排缺乏效率，使他們的整體收人水平出現(xiàn)下降，社會(huì)保障出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的危機(jī)。

　　其一，耕地被征用，失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來源。土地征用前，農(nóng)民種田雖然收益不是很好，但是這部分收入穩(wěn)定，為農(nóng)民提供了最低生活保障。土地征用后，農(nóng)民失去了最穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，對其生活帶來較大沖擊，尤其是對那些以種養(yǎng)業(yè)為主、年齡偏大、又沒有一定技能的農(nóng)民，影響最大，成為失地農(nóng)民中的弱勢群體。

　　其二，征地補(bǔ)償款偏低，生活成本提高，失地農(nóng)民生活無保障。雖然征地后農(nóng)民得到補(bǔ)償，但也是杯水車薪，解決不了根本問題，而且一次性賠償存在的問題也不容忽視。

　　其三，再就業(yè)網(wǎng)難。失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，就業(yè)難度加大。目前，農(nóng)村有一技之長的農(nóng)村勞動(dòng)力多數(shù)早已找到工作，而那些素質(zhì)低及老弱病殘的勞動(dòng)力就業(yè)難度大。土地征用前他們難以找到工作，失地后亦然。

　　1.安置辦法滯后，就業(yè)率不夠高。當(dāng)前，安置失地農(nóng)民主要采取貨幣補(bǔ)償?shù)霓k法安置失地農(nóng)民，而安置標(biāo)準(zhǔn)相對低，如沒有新的收入來源，坐吃山空，生活難以保障。

　　2.部分失地農(nóng)民就業(yè)技能差，就業(yè)困難。大量耕地被征用后，對于部分一直以種田為主的農(nóng)民來說，沒有其他技能謀生，生活就會(huì)陷于困境。據(jù)我們對新鄉(xiāng)市牧野區(qū)牧野鄉(xiāng)西牧村的調(diào)查顯示，有20％左右失地后的農(nóng)民就業(yè)沒有門路，僅靠征地補(bǔ)償費(fèi)維持生活。

　　3.對失地農(nóng)民培訓(xùn)缺失，就業(yè)保障機(jī)制不到位。社會(huì)保障機(jī)制尚不健全，失地農(nóng)民生計(jì)長效保障無著落。由于當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障面小、標(biāo)準(zhǔn)低，失地農(nóng)民沒有完全納入社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障，嚴(yán)重影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　1.法律不完備。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)占用集體土地出于公共利益需要可以通過合法途徑征收，但法規(guī)和政策對“公共利益”并無具體界定，實(shí)際管理中存在混亂現(xiàn)象。由于土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的保值、增值的作用，刺激了土地使用者多征用土地的沖動(dòng)，使建設(shè)占用耕地增長過快的勢頭難以遏制。

　　2.現(xiàn)行征地制度沒有體現(xiàn)農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益和處分權(quán)。只有深化農(nóng)村土地征用制度改革，才有可能從根本上解決耕地保護(hù)和農(nóng)民對土地的經(jīng)營自主權(quán)問題。近年來，政府相繼m臺(tái)了一系列改革和完善土地征用制度的政策，如完善聽證、公告制度等，但均是在原有的法律框架下進(jìn)行的，并沒有實(shí)質(zhì)性的突破。

　　3.暫缺《失地農(nóng)民社會(huì)保障法》。社會(huì)保障是以立法形式確定的、由國家(政府)主辦并承擔(dān)責(zé)任、通過國民收入再分配形式、為全體社會(huì)成員在其暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力以及其他原因造成其生活發(fā)生困難時(shí)給予物質(zhì)幫助以保障其基本生活的社會(huì)行為及其機(jī)制、制度的總稱。目前規(guī)范失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律規(guī)范主要有《土地管理法》及2007年臺(tái)的《物權(quán)法》，還有為數(shù)眾多的法規(guī)、規(guī)章和數(shù)不清的紅頭文件。但《土地管理法》及《物權(quán)法》規(guī)定得過于原則，而具體規(guī)定失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容如前所述存在社會(huì)保障政策不統(tǒng)一等問題。所以，應(yīng)該盡快出臺(tái)《失地農(nóng)民社會(huì)保障法》，以建立起統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　1.建立完善我國土地征收法律體系，規(guī)范政府的征地行為。

　　我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾逐漸凸現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)加速和人口增多造成的人地關(guān)系緊張，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的土地征用制度和農(nóng)民不斷增強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)意識(shí)碰撞引起的矛盾不斷加劇，都要求有一部能夠限制公共權(quán)力、維護(hù)農(nóng)民利益的土地征收法。此當(dāng)前我國急需建立土地征收法，并完善與之相關(guān)的法律體系。其內(nèi)容應(yīng)包括土地征收的范同，土地征收權(quán)的行使機(jī)構(gòu)，土地征收的補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收程序、法律責(zé)任、救濟(jì)方式等。我國《憲法》與《土地管理法》都規(guī)定征地的目的只是為了公共利益需要，但在實(shí)踐中卻有各種方式，偏離國家法規(guī)之立法宗旨，因此，必須嚴(yán)格行使土地征收權(quán)，嚴(yán)格界定征地范圍。國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解釋，明確界定“公共利益”的相應(yīng)內(nèi)涵。嚴(yán)格規(guī)范各級(jí)政府依法行使征地權(quán)，征地權(quán)只能為公共利益的需要行使。嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限。

　　2.改革完善土地征用制度。

　　關(guān)于提高補(bǔ)償費(fèi)用問題，政府應(yīng)該考慮這樣幾層意思。一是在現(xiàn)有增加養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)上，考慮失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的啟動(dòng)和涵蓋問題。二是考慮每年GDP的增長及物價(jià)上漲因素等，使失地農(nóng)民的現(xiàn)有補(bǔ)償費(fèi)用不斷縮水的問題得到解決?！m當(dāng)提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、市場征占主體和農(nóng)民利益，對純公益性項(xiàng)目用地、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地以及開發(fā)性項(xiàng)目用地，采取分類征占補(bǔ)償辦法，切實(shí)保障農(nóng)民作為市場主體的權(quán)益，對國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、工業(yè)園區(qū)建設(shè)和其他經(jīng)營性項(xiàng)目的被征用土地，可采用土地折價(jià)全部或部分人股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農(nóng)民可以定期分得紅利或租費(fèi)。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地，積極推行“區(qū)片綜合價(jià)”。“區(qū)片綜合價(jià)”的確定，要綜合考慮地理位置、利用現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、經(jīng)濟(jì)生活水平、人均耕地?cái)?shù)量及原征地價(jià)格等多方面因素，并根據(jù)情況變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。從而實(shí)現(xiàn)政府、征用主體和失地農(nóng)民方的互動(dòng)和共贏。

　　3.實(shí)現(xiàn)“失地不失業(yè)”。

　　一是建立基層政府農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作目標(biāo)責(zé)任制。二是出臺(tái)促進(jìn)失地農(nóng)民和農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)的政策，并建立財(cái)政投入機(jī)制，把農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。

　　是積極牽線搭橋，開展就業(yè)服務(wù)。聞實(shí)現(xiàn)政府社保部門與失地農(nóng)民利益保障的互動(dòng)。各地要把促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)放在重要位置，堅(jiān)持就業(yè)和養(yǎng)老保障并舉。要把勞動(dòng)年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，納人勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)體系。大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，各類職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)和勞務(wù)中介組織要積極向失地農(nóng)民提供就業(yè)信息，介紹失地農(nóng)民就業(yè)、組織外出務(wù)工和勞務(wù)派遣。建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)專項(xiàng)基金，用于解決失地農(nóng)民的就業(yè)和培訓(xùn)問題；鼓勵(lì)用地單位在同等情況下優(yōu)先安排失地農(nóng)民；鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，失地農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)辦民營企業(yè)的，可享受城市失業(yè)人員創(chuàng)辦民營企業(yè)的優(yōu)惠政策。有條件的地方，對招收失地農(nóng)民達(dá)到一定比例的企業(yè)可給予勞服企業(yè)的優(yōu)惠政策。

　　4.積極改造“城中村”。

　　要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，本著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、生態(tài)建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展的方針，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)編制好“城中村”建設(shè)規(guī)劃。實(shí)行城市與鄉(xiāng)村一體化規(guī)劃，以此達(dá)到綜合協(xié)調(diào)的目的。加快推進(jìn)撤村建居和“城中村”改造。對城市區(qū)內(nèi)失去大部分土地的村，各地要積極推進(jìn)撤村建居，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民身份的轉(zhuǎn)換。各地要根據(jù)城市建設(shè)的需要，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開發(fā)，實(shí)施優(yōu)惠政策，加快“城中村”改造，實(shí)現(xiàn)村莊占地的功能轉(zhuǎn)換和農(nóng)民住房的更新。在撤村建居和“城中村”改造中，要首先對原有的村集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造，其收益優(yōu)先用于安排村民的生活保障。同時(shí)，在符合城市規(guī)劃開發(fā)許可和有關(guān)土地政策的前提下，可在村莊改造過程中，適當(dāng)留出一定比例的建設(shè)用地，用于失地農(nóng)民的居住和生活。