失地農(nóng)民是指一個國家在經(jīng)濟建設和社會發(fā)展過程中，因城市化和工業(yè)化用地而產(chǎn)生的失去土地的農(nóng)民。

　　失地農(nóng)民作為在國家城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的新群體，為國家發(fā)展做m了重大貢獻，理應受到國家的關照和制度的保障。從目前來看，失地農(nóng)民的生活保障現(xiàn)狀不容樂觀，大部分失地農(nóng)民處于“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的境地，在一定程度上影響了其生活水平及發(fā)展能力。

　　隨著失地農(nóng)民群體規(guī)模的不斷擴大和隨之而來諸多問題的日益凸現(xiàn)，一些機構(gòu)和學者對這一群體進行了實地研究。從總體情況看，土地被征用后，大多以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶家庭收入問題因勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒有得到解決，收入明顯下降。而生活消費支出卻有所增長，消費中商品性消費比重增大。盡管農(nóng)民失去了土地，但是許多地區(qū)并未因此把他們當作市民，失地農(nóng)民大都沒有享受到最低生活保障，未參加社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，一旦補償金用完，基本生活費就沒有了來源。這種情況加劇了失地農(nóng)民的生活困難。

　　在城市化進程中，由于對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護不力，農(nóng)民存在明顯的利益損失。其主要表現(xiàn)在：土地征用范圍的界定不明確，濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象非常普遍；在農(nóng)地征用過程中對農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)保護力度不夠，使農(nóng)民獲得的土地補償收益較低；對被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活出路的制度安排缺乏效率，使他們的整體收人水平出現(xiàn)下降，社會保障出現(xiàn)了較為嚴重的危機。

　　其一，耕地被征用，失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來源。土地征用前，農(nóng)民種田雖然收益不是很好，但是這部分收入穩(wěn)定，為農(nóng)民提供了最低生活保障。土地征用后，農(nóng)民失去了最穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，對其生活帶來較大沖擊，尤其是對那些以種養(yǎng)業(yè)為主、年齡偏大、又沒有一定技能的農(nóng)民，影響最大，成為失地農(nóng)民中的弱勢群體。

　　其二，征地補償款偏低，生活成本提高，失地農(nóng)民生活無保障。雖然征地后農(nóng)民得到補償，但也是杯水車薪，解決不了根本問題，而且一次性賠償存在的問題也不容忽視。

　　其三，再就業(yè)網(wǎng)難。失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，就業(yè)難度加大。目前，農(nóng)村有一技之長的農(nóng)村勞動力多數(shù)早已找到工作，而那些素質(zhì)低及老弱病殘的勞動力就業(yè)難度大。土地征用前他們難以找到工作，失地后亦然。

　　1.安置辦法滯后，就業(yè)率不夠高。當前，安置失地農(nóng)民主要采取貨幣補償?shù)霓k法安置失地農(nóng)民，而安置標準相對低，如沒有新的收入來源，坐吃山空，生活難以保障。

　　2.部分失地農(nóng)民就業(yè)技能差，就業(yè)困難。大量耕地被征用后，對于部分一直以種田為主的農(nóng)民來說，沒有其他技能謀生，生活就會陷于困境。據(jù)我們對新鄉(xiāng)市牧野區(qū)牧野鄉(xiāng)西牧村的調(diào)查顯示，有20％左右失地后的農(nóng)民就業(yè)沒有門路，僅靠征地補償費維持生活。

　　3.對失地農(nóng)民培訓缺失，就業(yè)保障機制不到位。社會保障機制尚不健全，失地農(nóng)民生計長效保障無著落。由于當前農(nóng)村最低生活保障面小、標準低，失地農(nóng)民沒有完全納入社會救濟和社會保障，嚴重影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

　　1.法律不完備。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，非農(nóng)建設占用集體土地出于公共利益需要可以通過合法途徑征收，但法規(guī)和政策對“公共利益”并無具體界定，實際管理中存在混亂現(xiàn)象。由于土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的保值、增值的作用，刺激了土地使用者多征用土地的沖動，使建設占用耕地增長過快的勢頭難以遏制。

　　2.現(xiàn)行征地制度沒有體現(xiàn)農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益和處分權(quán)。只有深化農(nóng)村土地征用制度改革，才有可能從根本上解決耕地保護和農(nóng)民對土地的經(jīng)營自主權(quán)問題。近年來，政府相繼m臺了一系列改革和完善土地征用制度的政策，如完善聽證、公告制度等，但均是在原有的法律框架下進行的，并沒有實質(zhì)性的突破。

　　3.暫缺《失地農(nóng)民社會保障法》。社會保障是以立法形式確定的、由國家(政府)主辦并承擔責任、通過國民收入再分配形式、為全體社會成員在其暫時或永久失去勞動能力以及其他原因造成其生活發(fā)生困難時給予物質(zhì)幫助以保障其基本生活的社會行為及其機制、制度的總稱。目前規(guī)范失地農(nóng)民社會保障的法律規(guī)范主要有《土地管理法》及2007年臺的《物權(quán)法》，還有為數(shù)眾多的法規(guī)、規(guī)章和數(shù)不清的紅頭文件。但《土地管理法》及《物權(quán)法》規(guī)定得過于原則，而具體規(guī)定失地農(nóng)民社會保障制度的法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容如前所述存在社會保障政策不統(tǒng)一等問題。所以，應該盡快出臺《失地農(nóng)民社會保障法》，以建立起統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會保障制度，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　1.建立完善我國土地征收法律體系，規(guī)范政府的征地行為。

　　我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型時期，各種矛盾逐漸凸現(xiàn)，經(jīng)濟加速和人口增多造成的人地關系緊張，帶有計劃經(jīng)濟色彩的土地征用制度和農(nóng)民不斷增強的財產(chǎn)權(quán)利保護意識碰撞引起的矛盾不斷加劇，都要求有一部能夠限制公共權(quán)力、維護農(nóng)民利益的土地征收法。此當前我國急需建立土地征收法，并完善與之相關的法律體系。其內(nèi)容應包括土地征收的范同，土地征收權(quán)的行使機構(gòu)，土地征收的補償原則、補償方式、補償標準、征收程序、法律責任、救濟方式等。我國《憲法》與《土地管理法》都規(guī)定征地的目的只是為了公共利益需要，但在實踐中卻有各種方式，偏離國家法規(guī)之立法宗旨，因此，必須嚴格行使土地征收權(quán)，嚴格界定征地范圍。國家立法機關應當對《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解釋，明確界定“公共利益”的相應內(nèi)涵。嚴格規(guī)范各級政府依法行使征地權(quán)，征地權(quán)只能為公共利益的需要行使。嚴格區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限。

　　2.改革完善土地征用制度。

　　關于提高補償費用問題，政府應該考慮這樣幾層意思。一是在現(xiàn)有增加養(yǎng)老保障的基礎上，考慮失業(yè)保險和醫(yī)療保險的啟動和涵蓋問題。二是考慮每年GDP的增長及物價上漲因素等，使失地農(nóng)民的現(xiàn)有補償費用不斷縮水的問題得到解決?！m當提高土地征用補償標準，并結(jié)合城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類確定不同的補償標準，兼顧國家、市場征占主體和農(nóng)民利益，對純公益性項目用地、準公益性項目用地以及開發(fā)性項目用地，采取分類征占補償辦法，切實保障農(nóng)民作為市場主體的權(quán)益，對國家重點建設項目、工業(yè)園區(qū)建設和其他經(jīng)營性項目的被征用土地，可采用土地折價全部或部分人股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農(nóng)民可以定期分得紅利或租費。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地，積極推行“區(qū)片綜合價”?！皡^(qū)片綜合價”的確定，要綜合考慮地理位置、利用現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、經(jīng)濟生活水平、人均耕地數(shù)量及原征地價格等多方面因素，并根據(jù)情況變化適時進行調(diào)整。從而實現(xiàn)政府、征用主體和失地農(nóng)民方的互動和共贏。

　　3.實現(xiàn)“失地不失業(yè)”。

　　一是建立基層政府農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作目標責任制。二是出臺促進失地農(nóng)民和農(nóng)村富余勞動力就業(yè)的政策，并建立財政投入機制，把農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)經(jīng)費列入各級財政預算。

　　是積極牽線搭橋，開展就業(yè)服務。聞實現(xiàn)政府社保部門與失地農(nóng)民利益保障的互動。各地要把促進失地農(nóng)民就業(yè)放在重要位置，堅持就業(yè)和養(yǎng)老保障并舉。要把勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，納人勞動就業(yè)培訓體系。大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，各類職業(yè)介紹機構(gòu)和勞務中介組織要積極向失地農(nóng)民提供就業(yè)信息，介紹失地農(nóng)民就業(yè)、組織外出務工和勞務派遣。建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓專項基金，用于解決失地農(nóng)民的就業(yè)和培訓問題；鼓勵用地單位在同等情況下優(yōu)先安排失地農(nóng)民；鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，失地農(nóng)民進城創(chuàng)辦民營企業(yè)的，可享受城市失業(yè)人員創(chuàng)辦民營企業(yè)的優(yōu)惠政策。有條件的地方，對招收失地農(nóng)民達到一定比例的企業(yè)可給予勞服企業(yè)的優(yōu)惠政策。

　　4.積極改造“城中村”。

　　要堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，本著經(jīng)濟發(fā)展、城市建設、生態(tài)建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展的方針，高起點、高標準編制好“城中村”建設規(guī)劃。實行城市與鄉(xiāng)村一體化規(guī)劃，以此達到綜合協(xié)調(diào)的目的。加快推進撤村建居和“城中村”改造。對城市區(qū)內(nèi)失去大部分土地的村，各地要積極推進撤村建居，實現(xiàn)失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民身份的轉(zhuǎn)換。各地要根據(jù)城市建設的需要，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開發(fā)，實施優(yōu)惠政策，加快“城中村”改造，實現(xiàn)村莊占地的功能轉(zhuǎn)換和農(nóng)民住房的更新。在撤村建居和“城中村”改造中，要首先對原有的村集體資產(chǎn)進行股份制改造，其收益優(yōu)先用于安排村民的生活保障。同時，在符合城市規(guī)劃開發(fā)許可和有關土地政策的前提下，可在村莊改造過程中，適當留出一定比例的建設用地，用于失地農(nóng)民的居住和生活。