公務(wù)員職務(wù)晉升是指公務(wù)員管理機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，根據(jù)國(guó)家管理的需要和公務(wù)員本身的德才表現(xiàn)情況，提高公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別，把公務(wù)員由較低的職務(wù)升任至較高的職務(wù)。根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定在國(guó)家機(jī)關(guān)中，主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺時(shí)，可以通過面向社會(huì)的公開招考的方式來選拔錄用。領(lǐng)導(dǎo)職位和助理調(diào)研員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺主要是通過晉升的方式，從下級(jí)公務(wù)員中選拔使他們的職務(wù)晉升到更高級(jí)的職務(wù)。^[1]

職務(wù)晉升的原則指的是公務(wù)員職務(wù)晉升管理中必須遵循的行為準(zhǔn)則。公務(wù)員的職務(wù)晉升都要遵循一定的原則，無原則的晉升，起不到應(yīng)有的激勵(lì)作用。世界各國(guó)公務(wù)員晉升所遵循的基本原則大致有以下幾項(xiàng)：

1．公開、民主、平等、競(jìng)爭(zhēng)原則

公開、民主、平等、競(jìng)爭(zhēng)原則是國(guó)家公務(wù)員制度的基本原則，它要求公務(wù)員的職務(wù)晉升工作必須公開進(jìn)行，要在一定范圍內(nèi)向公務(wù)員公布有關(guān)情況；對(duì)晉升職務(wù)的人選要進(jìn)行民主評(píng)議和民意測(cè)驗(yàn)；在職公務(wù)員按照法定規(guī)則和程序都享有平等的晉升權(quán)利，不因其性別、出身、種族、膚色、民族、宗教、婚姻等因素而受到特殊優(yōu)待或歧視；要通過公開考試或考核，擇優(yōu)晉升。貫徹這一原則，有利于擴(kuò)大民主因素，增加職務(wù)晉升工作的透明度，使公務(wù)員能夠關(guān)心、了解和積極參與職務(wù)晉升的全過程，便于公務(wù)員對(duì)晉升工作進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

2．注重實(shí)績(jī)?cè)瓌t

這一原則又稱“功績(jī)制”原則。這是公務(wù)員職務(wù)晉升制度中的一項(xiàng)根本原則，是西方國(guó)家現(xiàn)代文官制度確立的標(biāo)志之一。所謂注重實(shí)績(jī)，就是把工作實(shí)績(jī)作為公務(wù)員職務(wù)晉升的主要依據(jù)。英國(guó)是較早采用功績(jī)晉升制的國(guó)家。美國(guó)在1883年通過的《彭德爾頓法》以法的形式確立了美國(guó)文官制度的功績(jī)制原則。1978年，美國(guó)在《文官制度改革法》中再次確認(rèn)，文官的晉升只根據(jù)工作能力、知識(shí)、技能來決定，工作成績(jī)良好者可以繼任，成績(jī)不好者應(yīng)立即改進(jìn)。

一般來說，業(yè)務(wù)水平高、工作能力強(qiáng)的公務(wù)員作出的成績(jī)和貢獻(xiàn)就大。在晉升工作中堅(jiān)持功績(jī)制原則，有利于保證機(jī)關(guān)各行政職位，尤其是中高級(jí)職位獲得合格的有能力的人選，使有真才實(shí)學(xué)的優(yōu)秀人才得到提拔，同時(shí)，也有利于激勵(lì)和提高公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)精神，促使他們積極工作，創(chuàng)造優(yōu)異的工作成績(jī)。我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定，國(guó)家公務(wù)員的晉升，必須堅(jiān)持注重實(shí)績(jī)的原則。使公務(wù)員的晉升法制化、規(guī)范化，有利于克服我國(guó)長(zhǎng)期存在的“干與不干一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”的弊端，有利于排除用人上的主觀隨意性，減少和避免拉幫結(jié)派、徇私舞弊、任人唯親等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3．“德才兼?zhèn)洹⑷稳宋ㄙt”原則

我國(guó)公務(wù)員制度與西方國(guó)家的公務(wù)員制度有著本質(zhì)的區(qū)別。西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持“政治中立”，不參與黨派活動(dòng)，以保證多黨競(jìng)爭(zhēng)、輪流執(zhí)政條件下政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家，公務(wù)員不僅可以參加黨派活動(dòng)，而且要積極參與國(guó)家的政治生活。這就要求公務(wù)員既要精通業(yè)務(wù)，又要具有獻(xiàn)身社會(huì)主義事業(yè)的政治覺悟。因此，我國(guó)公務(wù)員職務(wù)晉升必須堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、任人唯賢的原則。

德才兼?zhèn)洹⑷稳宋ㄙt是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期革命實(shí)踐中形成的選拔和使用干部的一項(xiàng)基本原則。在公務(wù)員晉升制度中堅(jiān)持這一原則，可以有效地保證公務(wù)員的質(zhì)量，保證政府系統(tǒng)忠實(shí)地貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策。一般來說，“德”是指公務(wù)員的政治素質(zhì)、道德品質(zhì)、思想作風(fēng)等，“才”是指公務(wù)員的理論水平、文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、領(lǐng)導(dǎo)能力等。在不同的歷史時(shí)期，德才有不同的內(nèi)容。社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，黨和政府的中心任務(wù)是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這時(shí)，“德”的內(nèi)容不僅應(yīng)包括堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的職業(yè)道德，要求公務(wù)員清正廉潔、恪盡職守，真正成為人民的公仆。所謂任人唯賢，就是把有較強(qiáng)工作能力、精通業(yè)務(wù)、德才兼?zhèn)涞墓珓?wù)員提拔到領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上加以重用，或在職務(wù)晉升中，以公務(wù)員的政治素質(zhì)、工作能力、業(yè)務(wù)水平和政績(jī)?yōu)橐罁?jù)，將優(yōu)秀者晉升到適當(dāng)?shù)墓ぷ鲘徫簧稀?

4．逐級(jí)晉升原則

逐級(jí)晉升原則是世界各國(guó)公務(wù)員制度普遍堅(jiān)持的一項(xiàng)職務(wù)晉升原則，我國(guó)公務(wù)員的晉升也實(shí)行逐級(jí)晉升原則。這一原則是指在一般情況下，公務(wù)員晉升只能按照職務(wù)等級(jí)序列，由低到高，一級(jí)一級(jí)地晉升。如由科長(zhǎng)升任副處長(zhǎng)，由副處長(zhǎng)升任處長(zhǎng)，而不能由科長(zhǎng)直接升任處長(zhǎng)。實(shí)行逐級(jí)晉升，主要是因?yàn)橐粋€(gè)人工作能力的提高和管理經(jīng)驗(yàn)的積累，一般要經(jīng)過一定的時(shí)間和一定的過程。只有經(jīng)過下一級(jí)崗位的鍛煉，才能較好地勝任上一級(jí)職務(wù)。如不經(jīng)過下一級(jí)崗位的鍛煉和培養(yǎng)，未取得應(yīng)有的經(jīng)驗(yàn)就越級(jí)晉升，就很可能給政府工作帶來損失，對(duì)公務(wù)員個(gè)人的成長(zhǎng)也沒有好處。當(dāng)然，對(duì)個(gè)別業(yè)績(jī)特別突出的公務(wù)員，可以破格提升，但一般只能超越一級(jí)，而且應(yīng)經(jīng)過慎重考查，并履行一定的審批手續(xù)。

一、國(guó)外公務(wù)員職務(wù)晉升的條件、資格和程序

從現(xiàn)代公務(wù)員制度的實(shí)踐看，西方各主要國(guó)家從各自國(guó)情出發(fā)，對(duì)公務(wù)員職務(wù)升降制度有不同的規(guī)定，在不同的時(shí)期也有變化。國(guó)外公務(wù)員職務(wù)升降的主要做法如下所述。

(一)晉升條件和資格

晉升條件和資格主要是從資歷、能力和工作實(shí)績(jī)等方面提出任職標(biāo)準(zhǔn)和要求。各國(guó)側(cè)重點(diǎn)不同，不同時(shí)期也有變化，不同的職務(wù)層次，晉升標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。英國(guó)在文官制度建立初期，晉升主要憑年資，公務(wù)員只要沒有明顯劣跡，就能隨年資增長(zhǎng)而晉升。1870年以后，英國(guó)開始實(shí)行“功績(jī)晉升制”，每年由本人作出個(gè)人總結(jié)報(bào)告，再經(jīng)部門負(fù)責(zé)人根據(jù)其工作成績(jī)大小{擇優(yōu)向文官委員會(huì)提出晉升申請(qǐng)?！肮?jī)晉升制”優(yōu)于憑年資晉升，因而在各國(guó)得以較普遍的實(shí)行。但也有弊病，就是加深了公務(wù)員對(duì)本部門負(fù)責(zé)人的依附性。

(二)晉升候選人員范圍

可以分為內(nèi)升制、外招制兩種。有的國(guó)家規(guī)定，出現(xiàn)職位空缺，一般只在本機(jī)關(guān)內(nèi)部的下級(jí)人員中遴選，外單位同級(jí)公務(wù)員不得參加競(jìng)爭(zhēng)，稱為內(nèi)升制。內(nèi)升制有利于公務(wù)員的專業(yè)化和保持工作的連續(xù)性，但選人視野受限制，不能在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公開平等的競(jìng)爭(zhēng)。有的國(guó)家則規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)職位空缺時(shí)，本機(jī)關(guān)之外的公務(wù)員也可以參加競(jìng)爭(zhēng)，甚至非公務(wù)員身份的人都可以參加競(jìng)爭(zhēng)，此為外招制。外招制的優(yōu)點(diǎn)是可以在更大范圍內(nèi)選拔優(yōu)秀人才，缺點(diǎn)是費(fèi)時(shí)費(fèi)力、不宜操作，故一般在選拔高層次人才和專業(yè)人才時(shí)才用。

(三)晉升方式

晉升方式主要有兩種做法，一是考試晉升，即公務(wù)員達(dá)到規(guī)定的晉升年資和其他條件時(shí)，經(jīng)考試合格后方可晉升。二是考核晉升。即經(jīng)過考核由有關(guān)方面遴選晉升人員。有的國(guó)家還規(guī)定了晉升線路。有的國(guó)家采取定期晉升制。

(四)降職

在西方國(guó)家的文官制度中，降職制度的實(shí)行并不普遍，這與西方文官制度強(qiáng)調(diào)“無過失不被免職”有關(guān)。在實(shí)行降職制度的國(guó)家中，降職條件一般是從履行職費(fèi)隋況角度規(guī)定的。如日本規(guī)定，因工作成績(jī)不佳，或身心不健康，對(duì)執(zhí)行職務(wù)不利等，可以違反本人意愿強(qiáng)行降職。

近20多年來，特別是20世紀(jì)90年代以來，西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行了較大的改革，職務(wù)升降制度發(fā)展和改革的主要趨勢(shì)表現(xiàn)為，一是增強(qiáng)職務(wù)晉升的開放性。如英國(guó)在1979年前高級(jí)文官晉升只有前三級(jí)(常務(wù)次官、副常務(wù)次官、次官)向社會(huì)開放，1984年擴(kuò)大到第四至第六級(jí)(執(zhí)行指揮官、助理次官、高級(jí)主管)，1986年又?jǐn)U大到第七級(jí)(主管)。這樣做的臥的，是使更多的社會(huì)人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍擔(dān)任中、高層次職務(wù)。二是加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估，注重發(fā)揮職務(wù)升降的激勵(lì)作用。績(jī)效評(píng)估用來評(píng)價(jià)公務(wù)員的工作業(yè)績(jī)，對(duì)公務(wù)員的晉升、待遇有重大影響。通過績(jī)效評(píng)估，使有能力、有工作業(yè)績(jī)的公務(wù)員得以晉升。英國(guó)在1981年以后逐步建立了現(xiàn)代業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估體制。美國(guó)普遍實(shí)行績(jī)效評(píng)估和全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)顧客為目標(biāo)取向，以公眾滿意程度為評(píng)估績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)，形成重績(jī)效、重工作結(jié)果的晉升機(jī)制。

二、我國(guó)公務(wù)員職務(wù)晉升的條件和資格

(一)公務(wù)員職務(wù)晉升的條件

《公務(wù)員法》第四十三條規(guī)定：“公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備擬任職務(wù)所要求的思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度和任職經(jīng)歷等方面的條件和資格?！?

晉升條件和資格，是對(duì)公務(wù)員晉升標(biāo)準(zhǔn)作出的規(guī)定。規(guī)定晉升條件和資格，具有重要作用。首先，它是選拔合格人才，提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的要求；其次，有利于職務(wù)晉升工作公平合理地進(jìn)行；最后，對(duì)公務(wù)員具有有效的導(dǎo)向作用。

晉升不同類別、不同層次、不同職位的職務(wù)，在條件把握上有所不同。要根據(jù)擬任職位的要求來具體掌握其晉升的基本條件。

公務(wù)員晉升條件側(cè)重對(duì)公務(wù)員素質(zhì)提出要求，主要包括擬任職務(wù)所要求的思想政治素質(zhì)、能力水平等?！陡刹咳斡脳l例》明確規(guī)定了選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的基本條件，這也是公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基本條件，也是將來制定職務(wù)晉升法規(guī)的主要依據(jù)。

(二)公務(wù)員職務(wù)晉升的資格

公務(wù)員職務(wù)晉升的資格側(cè)重對(duì)公務(wù)員資歷提出要求，主要包括工齡、經(jīng)歷、任職年限、文化程度、培訓(xùn)情況、健康狀況等方面。晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格要求與晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格要求應(yīng)有所不同。《干部任用條例》和1996年人事部制定的《國(guó)家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》對(duì)晉升資格作出了明確規(guī)定，從實(shí)踐看，基本是可行的。

1．晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格

《干部任用條例》從多個(gè)方面對(duì)晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格作出了規(guī)定。

在工齡和經(jīng)歷方面，提任縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，要求具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷，一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級(jí)兩個(gè)以上職位任職的經(jīng)歷。

在任職年限方面，提任縣(處)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由副職提任正職的，應(yīng)當(dāng)在副職崗位工作兩年以上，由下級(jí)正職提任上級(jí)副職的，應(yīng)當(dāng)在下級(jí)正職崗位工作三年以上。

在文化程度方面，要求一般應(yīng)具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭?，其中地(廳)、司(局)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)本科以上文化程度。

在培訓(xùn)方面，要求應(yīng)當(dāng)經(jīng)過黨校、行政院?；蛘呓M織(人事)部門認(rèn)可的其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)五年內(nèi)累計(jì)三個(gè)月以上的培訓(xùn)，確因特殊情況在提任前未達(dá)到培訓(xùn)要求的，應(yīng)當(dāng)在提任后一年內(nèi)完成培訓(xùn)。提任黨的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)符合《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的黨齡要求。

對(duì)晉升科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格，《國(guó)家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》作出了明確規(guī)定：晉升科級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)任下一級(jí)職務(wù)兩年以上；晉升科級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)任下一級(jí)職務(wù)三年以上；晉升科級(jí)正副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)具有高中、中專以上文化程度。

2．晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格

按照《國(guó)家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》，晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相比，任職年限要求長(zhǎng)一些。晉升科員、副主任科員、主任科員職務(wù)，應(yīng)分別任下一級(jí)職務(wù)三年以上；晉升助理調(diào)研員、調(diào)研員職務(wù)，應(yīng)分別任下一級(jí)職務(wù)四年以上；晉升助理巡視員、巡視員職務(wù)，應(yīng)分別任下一級(jí)職務(wù)五年以上。

按照《國(guó)家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》，無論晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還需要在近兩年年度考核中定為優(yōu)秀或近三年年度考核中定為稱職以上，并符合任職回避規(guī)定，符合按照管理權(quán)限由有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)具體職位需要規(guī)定的其他條件。

《公務(wù)員法》頒布實(shí)施后，還要制定與之相配套的公務(wù)員職務(wù)升降規(guī)定，在總結(jié)執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格條件進(jìn)一步加以完善。

3．我國(guó)公務(wù)員職務(wù)晉升的程序

晉升程序是公務(wù)員職務(wù)晉升規(guī)范化的必然要求，也是職務(wù)晉升公開、公正的保證措施。干部選拔任用程序也是公務(wù)員職務(wù)晉升程序。晉升不同類別、不同層次職務(wù)，程序有所不同。目前，總的看來，按照民主推薦、組織考察、黨委討論決定等程序晉升是公務(wù)員職務(wù)晉升的主要方式?！豆珓?wù)員法》第四十四條規(guī)定：公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按照下列程序辦理：(1)民主推薦，確定考察對(duì)象。(2)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行醞釀。(3)按照管理權(quán)限討論決定。(4)按照規(guī)定履行任職手續(xù)。公務(wù)員晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，參照前款規(guī)定的程序辦理。

(一)民主推薦，確定考察對(duì)象

民主推薦是按照規(guī)定的范圍、程序和要求，組織有關(guān)方面人員推薦晉升人選的方法和活動(dòng)。

(二)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行醞釀

考察是組織上了解干部的重要途徑和手段。確定考察對(duì)象后，要進(jìn)行嚴(yán)格考察。考察內(nèi)容包括德、能、勤、績(jī)、廉情況，注重考察工作實(shí)績(jī)?？疾觳襟E主要是制定考察工作方案、發(fā)布考察預(yù)告、廣泛深入了解情況、提出任職建議方案等?？疾炀唧w方法包括個(gè)別談話、發(fā)放征求意見表、民主測(cè)評(píng)、實(shí)地考察、查閱資料、同考察對(duì)象面談等。考察的根本目的，是對(duì)考察對(duì)象是否適合擬任職務(wù)作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

(三)按照管理權(quán)限討論決定

討論決定，是職務(wù)晉升的決定和決策環(huán)節(jié)。

(四)按照規(guī)定履行任職手續(xù)

履行任職手續(xù)，是職務(wù)晉升的必要環(huán)節(jié)。晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)參照晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的程序進(jìn)行。非領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職責(zé)不同，具有不同的特點(diǎn)和要求，其晉升程序總體上按照晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主要程序進(jìn)行，但具體環(huán)節(jié)可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)簡(jiǎn)化，具體做法可以有所不同。

4．逐級(jí)晉升與破格、越級(jí)晉升

《公務(wù)員法》第四十三條第二款規(guī)定：“公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)晉升。特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的，可以按照規(guī)定破格或者越一級(jí)晉升職務(wù)?！?

職務(wù)晉升應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持逐級(jí)晉升，即按照規(guī)定的公務(wù)員職務(wù)順序由下至上逐級(jí)提任職務(wù)。逐級(jí)晉升是各國(guó)公務(wù)員制度的普遍做法，也是我國(guó)公務(wù)員晉升制度的基本精神。鄧小平同志曾經(jīng)說：“用坐火箭，坐直升飛機(jī)的辦法提拔干部，我們?cè)僖膊荒苓@么干了。干部要順著臺(tái)階上，一般的意義是說，干部要有深人群眾，熟悉專業(yè)，積累經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)受考驗(yàn)鍛煉的過程?！?

在堅(jiān)持逐級(jí)晉升的同時(shí)，對(duì)特別優(yōu)秀的公務(wù)員，或者在工作特殊需要的情況下，應(yīng)當(dāng)允許破格晉升或者越級(jí)晉升，以有利于人才脫穎而出，有利于培養(yǎng)選拔年輕干部。破格晉升和越級(jí)晉升應(yīng)當(dāng)按管理權(quán)限和一定的程序報(bào)經(jīng)公務(wù)員主管部門同意，以維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，防止主觀隨意性。