公務員職務晉升是指公務員管理機關根據(jù)國家有關法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，根據(jù)國家管理的需要和公務員本身的德才表現(xiàn)情況，提高公務員的職務與級別，把公務員由較低的職務升任至較高的職務。根據(jù)公務員法的規(guī)定在國家機關中，主任科員以下的非領導職位出現(xiàn)空缺時，可以通過面向社會的公開招考的方式來選拔錄用。領導職位和助理調(diào)研員以上的非領導職位出現(xiàn)空缺主要是通過晉升的方式，從下級公務員中選拔使他們的職務晉升到更高級的職務。^[1]

職務晉升的原則指的是公務員職務晉升管理中必須遵循的行為準則。公務員的職務晉升都要遵循一定的原則，無原則的晉升，起不到應有的激勵作用。世界各國公務員晉升所遵循的基本原則大致有以下幾項：

1．公開、民主、平等、競爭原則

公開、民主、平等、競爭原則是國家公務員制度的基本原則，它要求公務員的職務晉升工作必須公開進行，要在一定范圍內(nèi)向公務員公布有關情況；對晉升職務的人選要進行民主評議和民意測驗；在職公務員按照法定規(guī)則和程序都享有平等的晉升權利，不因其性別、出身、種族、膚色、民族、宗教、婚姻等因素而受到特殊優(yōu)待或歧視；要通過公開考試或考核，擇優(yōu)晉升。貫徹這一原則，有利于擴大民主因素，增加職務晉升工作的透明度，使公務員能夠關心、了解和積極參與職務晉升的全過程，便于公務員對晉升工作進行監(jiān)督，維護自身的合法權益。

2．注重實績原則

這一原則又稱“功績制”原則。這是公務員職務晉升制度中的一項根本原則，是西方國家現(xiàn)代文官制度確立的標志之一。所謂注重實績，就是把工作實績作為公務員職務晉升的主要依據(jù)。英國是較早采用功績晉升制的國家。美國在1883年通過的《彭德爾頓法》以法的形式確立了美國文官制度的功績制原則。1978年，美國在《文官制度改革法》中再次確認，文官的晉升只根據(jù)工作能力、知識、技能來決定，工作成績良好者可以繼任，成績不好者應立即改進。

一般來說，業(yè)務水平高、工作能力強的公務員作出的成績和貢獻就大。在晉升工作中堅持功績制原則，有利于保證機關各行政職位，尤其是中高級職位獲得合格的有能力的人選，使有真才實學的優(yōu)秀人才得到提拔，同時，也有利于激勵和提高公務員的競爭精神，促使他們積極工作，創(chuàng)造優(yōu)異的工作成績。我國《國家公務員暫行條例》規(guī)定，國家公務員的晉升，必須堅持注重實績的原則。使公務員的晉升法制化、規(guī)范化，有利于克服我國長期存在的“干與不干一個樣，干好干壞一個樣”的弊端，有利于排除用人上的主觀隨意性，減少和避免拉幫結派、徇私舞弊、任人唯親等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3．“德才兼?zhèn)?、任人唯賢”原則

我國公務員制度與西方國家的公務員制度有著本質(zhì)的區(qū)別。西方國家強調(diào)公務員保持“政治中立”，不參與黨派活動，以保證多黨競爭、輪流執(zhí)政條件下政府機構的正常運轉(zhuǎn)。我國是共產(chǎn)黨領導的國家，公務員不僅可以參加黨派活動，而且要積極參與國家的政治生活。這就要求公務員既要精通業(yè)務，又要具有獻身社會主義事業(yè)的政治覺悟。因此，我國公務員職務晉升必須堅持德才兼?zhèn)?、任人唯賢的原則。

德才兼?zhèn)?、任人唯賢是中國共產(chǎn)黨在長期革命實踐中形成的選拔和使用干部的一項基本原則。在公務員晉升制度中堅持這一原則，可以有效地保證公務員的質(zhì)量，保證政府系統(tǒng)忠實地貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策。一般來說，“德”是指公務員的政治素質(zhì)、道德品質(zhì)、思想作風等，“才”是指公務員的理論水平、文化素質(zhì)、業(yè)務能力、領導能力等。在不同的歷史時期，德才有不同的內(nèi)容。社會主義現(xiàn)代化建設時期，黨和政府的中心任務是進行經(jīng)濟建設。這時，“德”的內(nèi)容不僅應包括堅持四項基本原則，還應該強調(diào)公務員的職業(yè)道德，要求公務員清正廉潔、恪盡職守，真正成為人民的公仆。所謂任人唯賢，就是把有較強工作能力、精通業(yè)務、德才兼?zhèn)涞墓珓諉T提拔到領導職務上加以重用，或在職務晉升中，以公務員的政治素質(zhì)、工作能力、業(yè)務水平和政績?yōu)橐罁?jù)，將優(yōu)秀者晉升到適當?shù)墓ぷ鲘徫簧稀?

4．逐級晉升原則

逐級晉升原則是世界各國公務員制度普遍堅持的一項職務晉升原則，我國公務員的晉升也實行逐級晉升原則。這一原則是指在一般情況下，公務員晉升只能按照職務等級序列，由低到高，一級一級地晉升。如由科長升任副處長，由副處長升任處長，而不能由科長直接升任處長。實行逐級晉升，主要是因為一個人工作能力的提高和管理經(jīng)驗的積累，一般要經(jīng)過一定的時間和一定的過程。只有經(jīng)過下一級崗位的鍛煉，才能較好地勝任上一級職務。如不經(jīng)過下一級崗位的鍛煉和培養(yǎng)，未取得應有的經(jīng)驗就越級晉升，就很可能給政府工作帶來損失，對公務員個人的成長也沒有好處。當然，對個別業(yè)績特別突出的公務員，可以破格提升，但一般只能超越一級，而且應經(jīng)過慎重考查，并履行一定的審批手續(xù)。

一、國外公務員職務晉升的條件、資格和程序

從現(xiàn)代公務員制度的實踐看，西方各主要國家從各自國情出發(fā)，對公務員職務升降制度有不同的規(guī)定，在不同的時期也有變化。國外公務員職務升降的主要做法如下所述。

(一)晉升條件和資格

晉升條件和資格主要是從資歷、能力和工作實績等方面提出任職標準和要求。各國側(cè)重點不同，不同時期也有變化，不同的職務層次，晉升標準也有所不同。英國在文官制度建立初期，晉升主要憑年資，公務員只要沒有明顯劣跡，就能隨年資增長而晉升。1870年以后，英國開始實行“功績晉升制”，每年由本人作出個人總結報告，再經(jīng)部門負責人根據(jù)其工作成績大小{擇優(yōu)向文官委員會提出晉升申請?！肮儠x升制”優(yōu)于憑年資晉升，因而在各國得以較普遍的實行。但也有弊病，就是加深了公務員對本部門負責人的依附性。

(二)晉升候選人員范圍

可以分為內(nèi)升制、外招制兩種。有的國家規(guī)定，出現(xiàn)職位空缺，一般只在本機關內(nèi)部的下級人員中遴選，外單位同級公務員不得參加競爭，稱為內(nèi)升制。內(nèi)升制有利于公務員的專業(yè)化和保持工作的連續(xù)性，但選人視野受限制，不能在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)公開平等的競爭。有的國家則規(guī)定，當出現(xiàn)職位空缺時，本機關之外的公務員也可以參加競爭，甚至非公務員身份的人都可以參加競爭，此為外招制。外招制的優(yōu)點是可以在更大范圍內(nèi)選拔優(yōu)秀人才，缺點是費時費力、不宜操作，故一般在選拔高層次人才和專業(yè)人才時才用。

(三)晉升方式

晉升方式主要有兩種做法，一是考試晉升，即公務員達到規(guī)定的晉升年資和其他條件時，經(jīng)考試合格后方可晉升。二是考核晉升。即經(jīng)過考核由有關方面遴選晉升人員。有的國家還規(guī)定了晉升線路。有的國家采取定期晉升制。

(四)降職

在西方國家的文官制度中，降職制度的實行并不普遍，這與西方文官制度強調(diào)“無過失不被免職”有關。在實行降職制度的國家中，降職條件一般是從履行職費隋況角度規(guī)定的。如日本規(guī)定，因工作成績不佳，或身心不健康，對執(zhí)行職務不利等，可以違反本人意愿強行降職。

近20多年來，特別是20世紀90年代以來，西方國家對公務員制度進行了較大的改革，職務升降制度發(fā)展和改革的主要趨勢表現(xiàn)為，一是增強職務晉升的開放性。如英國在1979年前高級文官晉升只有前三級(常務次官、副常務次官、次官)向社會開放，1984年擴大到第四至第六級(執(zhí)行指揮官、助理次官、高級主管)，1986年又擴大到第七級(主管)。這樣做的臥的，是使更多的社會人才進入公務員隊伍擔任中、高層次職務。二是加強績效評估，注重發(fā)揮職務升降的激勵作用。績效評估用來評價公務員的工作業(yè)績，對公務員的晉升、待遇有重大影響。通過績效評估，使有能力、有工作業(yè)績的公務員得以晉升。英國在1981年以后逐步建立了現(xiàn)代業(yè)績評估體制。美國普遍實行績效評估和全面質(zhì)量管理，強調(diào)以服務顧客為目標取向，以公眾滿意程度為評估績效的主要標準，形成重績效、重工作結果的晉升機制。

二、我國公務員職務晉升的條件和資格

(一)公務員職務晉升的條件

《公務員法》第四十三條規(guī)定：“公務員晉升職務，應當具備擬任職務所要求的思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度和任職經(jīng)歷等方面的條件和資格?！?

晉升條件和資格，是對公務員晉升標準作出的規(guī)定。規(guī)定晉升條件和資格，具有重要作用。首先，它是選拔合格人才，提高公務員隊伍素質(zhì)的要求；其次，有利于職務晉升工作公平合理地進行；最后，對公務員具有有效的導向作用。

晉升不同類別、不同層次、不同職位的職務，在條件把握上有所不同。要根據(jù)擬任職位的要求來具體掌握其晉升的基本條件。

公務員晉升條件側(cè)重對公務員素質(zhì)提出要求，主要包括擬任職務所要求的思想政治素質(zhì)、能力水平等?！陡刹咳斡脳l例》明確規(guī)定了選拔任用領導干部的基本條件，這也是公務員晉升領導職務的基本條件，也是將來制定職務晉升法規(guī)的主要依據(jù)。

(二)公務員職務晉升的資格

公務員職務晉升的資格側(cè)重對公務員資歷提出要求，主要包括工齡、經(jīng)歷、任職年限、文化程度、培訓情況、健康狀況等方面。晉升領導職務的資格要求與晉升非領導職務的資格要求應有所不同?！陡刹咳斡脳l例》和1996年人事部制定的《國家公務員職務升降暫行規(guī)定》對晉升資格作出了明確規(guī)定，從實踐看，基本是可行的。

1．晉升領導職務的資格

《干部任用條例》從多個方面對晉升領導職務的資格作出了規(guī)定。

在工齡和經(jīng)歷方面，提任縣(處)級領導職務的，要求具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷，一般應當具有在下一級兩個以上職位任職的經(jīng)歷。

在任職年限方面，提任縣(處)以上領導職務，由副職提任正職的，應當在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提任上級副職的，應當在下級正職崗位工作三年以上。

在文化程度方面，要求一般應具有大學專科以上文化程度，其中地(廳)、司(局)級以上領導干部一般應當具有大學本科以上文化程度。

在培訓方面，要求應當經(jīng)過黨校、行政院?；蛘呓M織(人事)部門認可的其他培訓機構五年內(nèi)累計三個月以上的培訓，確因特殊情況在提任前未達到培訓要求的，應當在提任后一年內(nèi)完成培訓。提任黨的領導職務的，應當符合《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的黨齡要求。

對晉升科級領導職務的資格，《國家公務員職務升降暫行規(guī)定》作出了明確規(guī)定：晉升科級正職領導職務，應當任下一級職務兩年以上；晉升科級副職領導職務，應當任下一級職務三年以上；晉升科級正副職領導職務，應當具有高中、中專以上文化程度。

2．晉升非領導職務的資格

按照《國家公務員職務升降暫行規(guī)定》，晉升非領導職務與晉升領導職務相比，任職年限要求長一些。晉升科員、副主任科員、主任科員職務，應分別任下一級職務三年以上；晉升助理調(diào)研員、調(diào)研員職務，應分別任下一級職務四年以上；晉升助理巡視員、巡視員職務，應分別任下一級職務五年以上。

按照《國家公務員職務升降暫行規(guī)定》，無論晉升領導職務還是非領導職務，還需要在近兩年年度考核中定為優(yōu)秀或近三年年度考核中定為稱職以上，并符合任職回避規(guī)定，符合按照管理權限由有關機關根據(jù)具體職位需要規(guī)定的其他條件。

《公務員法》頒布實施后，還要制定與之相配套的公務員職務升降規(guī)定，在總結執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定經(jīng)驗的基礎上，對晉升領導職務和非領導職務的資格條件進一步加以完善。

3．我國公務員職務晉升的程序

晉升程序是公務員職務晉升規(guī)范化的必然要求，也是職務晉升公開、公正的保證措施。干部選拔任用程序也是公務員職務晉升程序。晉升不同類別、不同層次職務，程序有所不同。目前，總的看來，按照民主推薦、組織考察、黨委討論決定等程序晉升是公務員職務晉升的主要方式?！豆珓諉T法》第四十四條規(guī)定：公務員晉升領導職務，按照下列程序辦理：(1)民主推薦，確定考察對象。(2)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進行醞釀。(3)按照管理權限討論決定。(4)按照規(guī)定履行任職手續(xù)。公務員晉升非領導職務，參照前款規(guī)定的程序辦理。

(一)民主推薦，確定考察對象

民主推薦是按照規(guī)定的范圍、程序和要求，組織有關方面人員推薦晉升人選的方法和活動。

(二)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進行醞釀

考察是組織上了解干部的重要途徑和手段。確定考察對象后，要進行嚴格考察?？疾靸?nèi)容包括德、能、勤、績、廉情況，注重考察工作實績?？疾觳襟E主要是制定考察工作方案、發(fā)布考察預告、廣泛深入了解情況、提出任職建議方案等?？疾炀唧w方法包括個別談話、發(fā)放征求意見表、民主測評、實地考察、查閱資料、同考察對象面談等?？疾斓母灸康?，是對考察對象是否適合擬任職務作出準確評價。

(三)按照管理權限討論決定

討論決定，是職務晉升的決定和決策環(huán)節(jié)。

(四)按照規(guī)定履行任職手續(xù)

履行任職手續(xù)，是職務晉升的必要環(huán)節(jié)。晉升非領導職務參照晉升領導職務的程序進行。非領導與領導職務職責不同，具有不同的特點和要求，其晉升程序總體上按照晉升領導職務的主要程序進行，但具體環(huán)節(jié)可以根據(jù)實際情況適當簡化，具體做法可以有所不同。

4．逐級晉升與破格、越級晉升

《公務員法》第四十三條第二款規(guī)定：“公務員晉升職務，應當逐級晉升。特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的，可以按照規(guī)定破格或者越一級晉升職務?！?

職務晉升應當堅持逐級晉升，即按照規(guī)定的公務員職務順序由下至上逐級提任職務。逐級晉升是各國公務員制度的普遍做法，也是我國公務員晉升制度的基本精神。鄧小平同志曾經(jīng)說：“用坐火箭，坐直升飛機的辦法提拔干部，我們再也不能這么干了。干部要順著臺階上，一般的意義是說，干部要有深人群眾，熟悉專業(yè)，積累經(jīng)驗和經(jīng)受考驗鍛煉的過程。”

在堅持逐級晉升的同時，對特別優(yōu)秀的公務員，或者在工作特殊需要的情況下，應當允許破格晉升或者越級晉升，以有利于人才脫穎而出，有利于培養(yǎng)選拔年輕干部。破格晉升和越級晉升應當按管理權限和一定的程序報經(jīng)公務員主管部門同意，以維護法律的嚴肅性，防止主觀隨意性。