行政調(diào)查是指行政主體為了實現(xiàn)行政目的，依職權(quán)對行政相對人進行的信息收集活動，它是行政機關(guān)不可或缺的一項權(quán)能，廣泛運用于行政機關(guān)的各種管理活動中。

一、依行政調(diào)查的目的劃分：規(guī)劃性調(diào)查、監(jiān)督性調(diào)查、規(guī)制性調(diào)查與特別事件調(diào)查

以調(diào)查目的為依據(jù)的分類是行政調(diào)查最典型的類型劃分，各國都存在這樣的類型劃分。在日本，以調(diào)查目的為依據(jù)，行政調(diào)查可以分為個別調(diào)查與一般調(diào)查。個別調(diào)查，是指為適當行使行政處分或其他法定個別具體權(quán)限，而收集其前提事實或資料之活動，其調(diào)查手段如命令提出報告或文書、進入土地或房屋并為檢查、質(zhì)問等，通常由法律以罰則規(guī)定來擔保其實現(xiàn)。一般調(diào)查，是指為取得行政立法或政策立案之基礎(chǔ)資料，而為之資訊收集活動，如國勢調(diào)查等。

在臺灣，以調(diào)查的目的為依據(jù)的行政調(diào)查分類也是最為常見的。比如，學者王立達認為，按調(diào)查功能區(qū)分可以分為了解性調(diào)查、監(jiān)督性調(diào)查與取締性調(diào)查。了解性調(diào)查是指，該調(diào)查未必為特定行政目的或未來某一行政作為而發(fā)動，而是為了建立基礎(chǔ)資料或了解職權(quán)范圍相關(guān)事實所舉辦。監(jiān)督性調(diào)查又稱為事前調(diào)查，是指行政機關(guān)對于依其法律具有監(jiān)督權(quán)責之私人或其關(guān)系人，定期或不定期對其與監(jiān)督事項有關(guān)之活動進行檢查，以觀察其目前狀況，注意其是否有違法情事，督促其自動履行法律義務，并同時了解其于遵行現(xiàn)行法令規(guī)定上有無困難，主動加以協(xié)助輔導。取締性調(diào)查又稱個別調(diào)查、規(guī)制調(diào)查或訴追性調(diào)查，是指對于人民涉嫌違反行政法上強制或禁止規(guī)定之行為，行政機關(guān)為判斷其是否違反規(guī)定，并決定是否及如何加以處分，而必須進行的信息搜集。在這三種調(diào)查中，了解性調(diào)查的權(quán)力色彩最淡，采用普查、意見調(diào)查、公聽會、座談會或問卷調(diào)查等方式，經(jīng)常不具強制手段，在特征上接近民間所舉辦之市場調(diào)查或民意調(diào)查。取締性調(diào)查以取締違法為目的，可預期將遭遇反抗，為了順利完成取締工作，立法時經(jīng)常賦予調(diào)查機關(guān)強制調(diào)查之權(quán)力。

本文認為，以調(diào)查目的為依據(jù)，行政調(diào)查可以分為規(guī)劃性調(diào)查、監(jiān)督性調(diào)查、規(guī)制性調(diào)查與特別事件調(diào)查。

規(guī)劃性調(diào)查，是指為擬定行政立法草案、制定行政政策、提出行政計劃等搜集基礎(chǔ)性資料的調(diào)查，比如《殘疾人保障法》第4條規(guī)定的針對殘疾人狀況的統(tǒng)計調(diào)查，《可再生能源法》第6條規(guī)定的全國可再生能源資源的調(diào)查，《土地調(diào)查法》第27條規(guī)定的土地調(diào)查，等等。規(guī)劃性調(diào)查不以作出具體行政行為為目的，對調(diào)查相對方的權(quán)利義務不直接產(chǎn)生影響。但是，規(guī)劃調(diào)查獲得的信息是行政立法、行政政策、行政計劃的基礎(chǔ)性資料，其客觀性、真實性直接關(guān)系到行政立法、行政政策、行政計劃等的科學性、可執(zhí)行性，從長遠角度看，規(guī)劃性調(diào)查對公民、法人和其他組織的權(quán)益影響更加深遠。

監(jiān)督性調(diào)查，是指行政機關(guān)為了了解相對人的守法狀況，監(jiān)督相對人履行法律義務而進行的調(diào)查。監(jiān)督性調(diào)查是行政機關(guān)為了執(zhí)行法律而應當進行的日常管理工作，所以非常常見。比如《律師法》規(guī)定的縣級人民政府司法行政部門對律師和律師事務所的執(zhí)業(yè)活動實施日常監(jiān)督管理，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門進行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查，《稅收征收管理法》規(guī)定的稅務機關(guān)進行的稅務檢查，等等。監(jiān)督性調(diào)查的相對方雖然具體、個別，但是，監(jiān)督性調(diào)查并不必然引起具體行政行為。只有監(jiān)督性調(diào)查的結(jié)果反映出調(diào)查相對方有涉嫌違反行政法義務的行為時，才可能引起具體行政行為。

規(guī)制性調(diào)查，是指行政機關(guān)對于相對人涉嫌違反行政法義務的行為進行的調(diào)查，其目的在于搜集信息以判斷相對人是否違反行政法義務，并最終決定是否應當給予行政處分以及給予何種行政處分。規(guī)制性調(diào)查是對行政調(diào)查的最通常卻是最狹義的理解。比如，《反壟斷法》規(guī)定的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依法對涉嫌壟斷行為進行的調(diào)查，《反洗錢法》規(guī)定的國務院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機構(gòu)進行的反洗錢調(diào)查，《治安管理處罰法》規(guī)定的公安機關(guān)對治安案件的調(diào)查，等等。規(guī)制性調(diào)查針對具體、個別的相對人，調(diào)查的結(jié)果是行政機關(guān)是否作出具體行政行為的事實依據(jù)，因此，對于被調(diào)查相對方的權(quán)利義務將產(chǎn)生直接的、實質(zhì)性的影響。

特別事件調(diào)查，是指行政機關(guān)對于行政領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的特別事件而進行的調(diào)查。比如，《消防法》規(guī)定的公安機關(guān)消防機構(gòu)進行的火災事故調(diào)查，《鐵路交通事故應急救援和調(diào)查處理條例》規(guī)定的鐵路交通事故調(diào)查，等等。特別事件調(diào)查主要調(diào)查特別事件的原因、影響、損失等，比較復雜、專業(yè)性較強，一般需要多個行政機關(guān)配合進行。特別事件調(diào)查結(jié)束，應當出具調(diào)查報告，作為對事件進行進一步處理的主要依據(jù)。不過，這種“處理”的行政法意味較淡而行政意味較強。

二、依行政調(diào)查的實效擔保手段劃分：任意調(diào)查與強制調(diào)查

以行政調(diào)查的實效擔保手段為依據(jù)的分類是最重要、最具法律意義的類型劃分。日本、韓國、臺灣等國家與地區(qū)都以此為依據(jù)，將行政調(diào)查劃分為任意調(diào)查與強制調(diào)查，并進一步將強制性調(diào)查劃分為直接強制調(diào)查與間接強制調(diào)查。

本文認為，行政調(diào)查具有明顯的權(quán)力性，是行政機關(guān)的權(quán)力性活動。但是，行政調(diào)查的權(quán)力性并不意味著行政調(diào)查具有強制性的實效擔保手段。以行政調(diào)查的實效擔保手段為依據(jù)，行政調(diào)查劃分為任意調(diào)查與強制調(diào)查。任意調(diào)查，是指法律上沒有提供擔保手段，行政機關(guān)也不能強制實施，完全依賴調(diào)查相對方的同意與協(xié)助才能進行的調(diào)查。前面所說的規(guī)劃性調(diào)查就屬于任意調(diào)查。

強制調(diào)查，是指行政調(diào)查相對方承擔必須接受調(diào)查的法定義務，如果拒絕調(diào)查，行政機關(guān)可以通過強制力擔保行政調(diào)查的實施。根據(jù)擔保行政調(diào)查實效的強制手段的不同，強制調(diào)查可以分為直接強制調(diào)查與間接強制調(diào)查。直接強制調(diào)查，是指當調(diào)查相對人拒絕調(diào)查時，行政機關(guān)可以采取直接物理強制手段或方式實施調(diào)查，比如強行進入有關(guān)場所或者強行對調(diào)查相對人的人身及財產(chǎn)進行調(diào)查。直接強制調(diào)查一般適用于緊急情況，比如，行為人正在銷毀或轉(zhuǎn)移重要證據(jù)，或者正在實施嚴重違法等情形。間接強制調(diào)查，是指當調(diào)查相對人拒絕調(diào)查時，行政機關(guān)可以采用行政處罰、刑罰等手段為擔保，迫使其接受調(diào)查，但是，不能采取直接物理強制手段。問接強制調(diào)查適用于所調(diào)查的信息為實現(xiàn)行政目的所必須，缺少這些信息，有效的行政管理就無法實現(xiàn)，但是，沒有必要采取直接強制調(diào)查，僅用間接強制調(diào)查的威懾力就足以讓調(diào)查相對人履行義務的情形。

任意調(diào)查與強制調(diào)查分類的法律意義，主要在于法律保留原則的適用。任意調(diào)查的進行與否，完全取決于調(diào)查相對方的同意。調(diào)查相對方對于任意調(diào)查的同意與配合，可以看做是自愿放棄權(quán)利，而不是行政機關(guān)強制地限制或剝奪公民的權(quán)利和自由，因此，任意調(diào)查原則上只要求行政機關(guān)具有組織法上的相關(guān)權(quán)力即可，不需要行政行為法的明確依據(jù)，不受法律保留原則的嚴格約束。但是，任意調(diào)查仍舊可能產(chǎn)生對于調(diào)查相對方權(quán)利的侵害，比如行政機關(guān)泄露通過調(diào)查獲得的相對方的隱私或者商業(yè)秘密的情形。因此，對于任意調(diào)查同樣存在法律規(guī)制的問題和對調(diào)查相對方的權(quán)利救濟問題。

與任意調(diào)查相比，強制調(diào)查能夠保證行政調(diào)查的順利進行，但是，卻是以侵害調(diào)查相對方的隱私權(quán)、人身自由與住宅不受侵犯權(quán)、營業(yè)自由權(quán)等基本權(quán)利為代價的。再加上，直接強制調(diào)查在程序中的連貫性，幾乎無法提供中間的、及時的救濟。因此，對于強制調(diào)查必須嚴格適用法律保留原則，要求有明確的法律授權(quán)，即包括組織法上的授權(quán)，還包括行為法上的授權(quán)。

各國在立法上對強制調(diào)查也都采取了謹慎的態(tài)度，在日本，法律一般只規(guī)定間接強制調(diào)查，而很少授予行政機關(guān)直接強制調(diào)查權(quán)力。在韓國，《行政調(diào)查基本法》第20條專門規(guī)定了根據(jù)自發(fā)性協(xié)助實施的行政調(diào)查，“(一)行政機關(guān)取得被調(diào)查對象的自發(fā)性協(xié)助欲實施行政調(diào)查的情形，被調(diào)查對象可以以文書、電話、口頭等方法拒絕該行政調(diào)查。(二)對依照第一款的行政調(diào)查，被調(diào)查對象就是否同意進行調(diào)查沒有進行回答，除非法令等具有特別規(guī)定，應視為是拒絕了該調(diào)查。(三)有關(guān)行政機關(guān)根據(jù)第一款及第二款的調(diào)查拒絕者的個人情況等基礎(chǔ)資料，在不能識別特定個人的情況下進行統(tǒng)計時，才可以對其進行利用?！钡?，“認可伴隨實力行使的調(diào)查的現(xiàn)行法很少見”。美國法律規(guī)定，被調(diào)查人不愿提供信息或者故意拖延時間、提供實效信息時，行政機關(guān)可以采取三種主要的方法強迫得到信息：一是，要求被調(diào)查者按照規(guī)定的格式或內(nèi)容制作文件或檔案，或者提出報告；二是，檢查被調(diào)查者使用的建筑物、文件和檔案；三是，發(fā)出傳票，要求被調(diào)查者出席作證，或提供賬簿、文件和檔案，行政機關(guān)可以同時采用三種方法，也可以采用其中一種或兩種方法。當事人拒絕合法的調(diào)查時，效果不一樣：可能引起手續(xù)不合格而得不到所期待的利益；可能對現(xiàn)存的利益發(fā)生不利的影響。有時法律規(guī)定有處罰措施，有時由行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行行政機關(guān)的調(diào)查命令。

關(guān)于強制調(diào)查，還有一個頗具爭議的重要問題，就是強制調(diào)查與行政即時強制的關(guān)系。日本傳統(tǒng)行政法教科書中沒有關(guān)于行政調(diào)查的專門論述，而是將行政調(diào)查理解為即時強制，將行政調(diào)查的一些方式，比如現(xiàn)場檢查等視為即時強制的手段。2O世紀7O年代以后，對行政調(diào)查的獨立性研究開始被予以關(guān)注。

鹽野宏提出，行政調(diào)查與行政即時強制目的截然不同，“行政調(diào)查的基本問題在于如何調(diào)整一方面為確保準確行政決定收集資料的利益，與另一方面為確保受調(diào)查者私人自由生活領(lǐng)域。質(zhì)問、進入、檢查等均為行政調(diào)查之種種手段，其外形均具有行使公權(quán)力之形式?！盻在韓國，學術(shù)界傳統(tǒng)把強制的資料收集活動，也就是權(quán)力性行政調(diào)查看作是行政即時強制的一部分，作為行政的實效性確保手段?！暗罱幸环N傾向，就是把這些收集資料、信息的活動從行政即時強制中予以分離，作為另外的行政調(diào)查項目?！薄艾F(xiàn)在的通說是，行政即時強制是依據(jù)直接的實力行使實現(xiàn)行政必要狀態(tài)的作用，而行政調(diào)查一般是依據(jù)行政罰等間接的制裁手段確保實效性的，兩者在這一點上有所區(qū)別，但是，不能將是否有直接強制手段作為區(qū)分兩者的本質(zhì)標準。” 立法上，隨著《行政調(diào)查基本法》的頒布施行，行政調(diào)查制度正式建立而與行政強制制度相區(qū)分。

在臺灣，傳統(tǒng)行政法教科書對一般進入住宅或營業(yè)處所檢查等活動，一概列為即時強制之一種。目前，一般從直接強制調(diào)查與即時強制的目的差異，來區(qū)分二者，“直接強制調(diào)查與即時強制不同之處，表現(xiàn)在：一、即時強制是以自身實現(xiàn)具體的、直接的、最終的行政目的作為目標；行政調(diào)查本身不是目的，乃是為實現(xiàn)行政規(guī)制目的而收集資料以輔助另以行政目的之達成，具有作為準備及輔助手段之性質(zhì)。二、即時強制僅系以實力實現(xiàn)目的，除此之外，別無再課予受調(diào)查者違反協(xié)力義務之處罰；而直接強制調(diào)查，受調(diào)查者因違反一般協(xié)力義務，例如違反‘對進入檢查不抗拒’之不作為(忍受)義務，故有罰則之適用，調(diào)查機關(guān)便得強制執(zhí)行檢查工作。

在我國，一般認為行政強制措施是指行政機關(guān)在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進行暫時性限制，或者對公民、法人或其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的措施。行政即時強制，是指行政機關(guān)根據(jù)目前的情況沒有余暇發(fā)布命令，或者雖然有發(fā)布命令的余暇但若發(fā)布命令便難以達到行政目的時，為了創(chuàng)造出行政上所必要的狀態(tài)，行政機關(guān)不必以相對人不履行義務為前提，便可對相對人的人身、自由和財產(chǎn)予以強制的行政處理活動。行政即時強制的特點反映在時間上的緊迫性與行為上的強制性兩個方面。

本文認為，行政調(diào)查與行政即時強制在目的、緊迫性及手段上存在著區(qū)別：第一，在目的上，行政即時強制本身即為直接目的，也就是，采取行政即時強制后的狀態(tài)就是行政即時強制的目的；而行政調(diào)查的目的不在于對相對人的限制，而是通過這種限制，收集、獲取行政機關(guān)需要的信息，行政調(diào)查相對于行政目的的實現(xiàn)來說，具有明顯的輔助作用；第二，在手段上，即時強制可以針對私人之身體、財產(chǎn)為強制力行使，呈現(xiàn)出“實力行使性”，而行政調(diào)查則一般不以強制力為手段，多以對拒絕調(diào)查者課以處罰為保障，也就是間接強制調(diào)查；第三，即時強制以緊急性為突出特征，即時強制的實施必須以迫在眉睫的緊急狀態(tài)的出現(xiàn)為前提條件，而行政調(diào)查中一般不要求時間上的緊迫性作為條件。

同時，行政調(diào)查與行政即時強制還存在著一定的交叉關(guān)系。在某些情況下，行政即時強制是行政調(diào)查的方式，比如《海關(guān)法》第6條規(guī)定，“在海關(guān)監(jiān)管區(qū)和海關(guān)附近沿海沿邊規(guī)定地區(qū)以外，海關(guān)在調(diào)查走私案件時，對有走私嫌疑的運輸工具和除公民住處以外的有藏匿走私貨物、物品嫌疑的場所，經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準，可以進行檢查，有關(guān)當事人應當?shù)綀?；當事人未到場的，在有見證人在場的情況下，可以徑行檢查；對其中有證據(jù)證明有走私嫌疑的運輸工具、貨物、物品，可以扣留?！边@里作為行政調(diào)查的方式的“徑行檢查”和“扣留”是具有時間上的緊迫性和行為上的強制性，屬于行政即時強制。在某些情況下，比如行政機關(guān)為了阻止危險、消除違法而采取的行政即時強制措施，就與行政調(diào)查沒有關(guān)系。

三、依行政調(diào)查對象的物理屬性劃分：對人的調(diào)查、對物的調(diào)查、對場所的調(diào)查

依行政調(diào)查對象的物理屬性，可以將行政調(diào)查分為對人的調(diào)查、對物的調(diào)查、對場所的調(diào)查。這種類型劃分在各國十分普遍，其法律意義在于，根據(jù)調(diào)查對象的不同屬性，應當給予行政調(diào)查不同的法律規(guī)制。

對人的調(diào)查，是以人為對象的行政調(diào)查。對人的調(diào)查，主要涉及對人的身份等相關(guān)個人信息的收集。

因此，對人的調(diào)查，主要涉及公民對于行政調(diào)查的有限協(xié)助義務以及隱私權(quán)保護問題：一方面，是否公民有義務向行政機關(guān)提供其要求的任何個人信用；二是，行政機關(guān)如何合理使用公民提供的個人信息，以在實現(xiàn)行政目的的同時，注意對隱私權(quán)的保護。在對人的調(diào)查中，對人身的搜查因為對公民的人身自由權(quán)、隱私權(quán)等等的嚴重影響，必須嚴格遵守法律保留原則，從實體和程序方面加以嚴格的限制。

對物的調(diào)查，是以物為對象的行政調(diào)查，涉及物的種類、數(shù)量、形狀、樣貌等物理屬性的調(diào)查，以及物的某方面化學屬性的調(diào)查。對物的調(diào)查，主要有兩個方面的法律問題需要解決：一是，對物的調(diào)查，往往需要對物的扣留，無論扣留是強制進行的還是行政調(diào)查的相對方自愿配合的，都存在如何既保證行政調(diào)查的順利進行以實現(xiàn)行政目的，又對財產(chǎn)權(quán)給予足夠的保護以抵抗行政調(diào)查可能產(chǎn)生的侵害；二是，由于對物的調(diào)查涉及對物的鑒定、檢驗等，專業(yè)性較強，所以，行政機關(guān)可以委托專業(yè)的鑒定、檢驗機構(gòu)進行。比如，我國《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》第44條規(guī)定，建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門可以將施工現(xiàn)場的監(jiān)督檢查委托給建設(shè)工程安全監(jiān)督機構(gòu)具體實施?！斗磁d奮劑條例》第36條規(guī)定，受檢樣本由國務院體育主管部門確定的符合興奮劑檢測條件的檢測機構(gòu)檢測。那么，這些受委托的專業(yè)鑒定、檢驗機構(gòu)應該具備什么樣的資質(zhì)，行政機關(guān)依據(jù)什么標準、遵循什么程序來確定專業(yè)鑒定、檢驗機構(gòu)，行政調(diào)查的相對人對于專業(yè)鑒定、檢驗機構(gòu)的確定能否提出要求或者質(zhì)疑，受委托的專業(yè)鑒定、檢驗機構(gòu)及其行為的性質(zhì)如何、法律后果如何承擔，等等，都是必須通過法律加以明確的問題。

對場所的調(diào)查，是以場所為對象的行政調(diào)查，包括居所、生產(chǎn)場所、營業(yè)場所等等。這種調(diào)查非常普遍地適用于各個行政領(lǐng)域，比如，《水污染防治法》第27條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門和其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的排污單位進行現(xiàn)場檢查。《商標法》第55條規(guī)定，縣級以上工商行政管理部門有權(quán)對當事人涉嫌從事侵犯他人注冊商標專用權(quán)活動的場所實施現(xiàn)場檢查?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第18條規(guī)定，縣級以上產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門有權(quán)對當事人涉嫌從事違反本法的生產(chǎn)、銷售活動的場所實施現(xiàn)場檢查。對于住宅、生產(chǎn)場所、營業(yè)場所的調(diào)查，嚴重影響公民的住宅不受侵犯的權(quán)利和企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，這些都具有明顯的基本權(quán)利的性質(zhì)，除非有明確的法律授權(quán)并且符合法定的程序，才能夠進行。目前，存在的爭議主要在于二點：一是，住宅如何理解，除了住房本身，是否包括儲物間、車庫、院落等附屬設(shè)施；二是，生產(chǎn)場所與營業(yè)場所是否應當與住宅一樣受到同等保護。本文認為，對于第一個問題，從人權(quán)保護的角度說，住宅應當做廣義的理解，即不僅包括住房本身還包括住房的必要附屬設(shè)施，諸如儲物間、車庫、院落等。對于第二個問題，我國行政訴訟法已經(jīng)明確規(guī)定了對企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)的保護，而生產(chǎn)場所與營業(yè)場所是企業(yè)行使經(jīng)營自主權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，當然應當受到嚴格的保護。

四、依行政調(diào)查的相對方是否具體劃分：一般調(diào)查、個別調(diào)查

依行政調(diào)查的相對方是否具體，可以將行政調(diào)查劃分為一般調(diào)查和個別調(diào)查。如前文所述，日本、臺灣對一般調(diào)查與個別調(diào)查的區(qū)分，是以行政調(diào)查的目的為依據(jù)的。國內(nèi)也有一些學者持這種觀點。本文認為，一般調(diào)查和個別調(diào)查的區(qū)分，當然與行政調(diào)查的目的有關(guān)，但是，由此引起的行政調(diào)查的相對方是否具體的區(qū)別，以及對于相對方的權(quán)利義務是否產(chǎn)生直接影響，才是法律關(guān)注的重點。

一般調(diào)查，是指行政調(diào)查并不針對具體的相對方進行，比如前面所說的人口普查、經(jīng)濟普查等規(guī)劃性調(diào)查，另外～些例行的監(jiān)督性調(diào)查，比如工商監(jiān)督管理機關(guān)對于市場經(jīng)營秩序的巡視等，都屬于一般調(diào)查。

因為一般調(diào)查的相對方不具體，所以，一般調(diào)查原則上不會對相對方的權(quán)利義務產(chǎn)生直接影響。

個別調(diào)查，是指行政調(diào)查針對具體的相對方進行，比如前面所說的規(guī)制性調(diào)查與特別實踐調(diào)查都屬于個別調(diào)查。個別調(diào)查的相對方具體，調(diào)查的結(jié)果是具體行政行為的依據(jù)，所以，個別調(diào)查會對相對方的權(quán)利義務產(chǎn)生直接影響。

在構(gòu)建行政調(diào)查制度時，應以保障公民基本權(quán)利為出發(fā)點，在合法性原則、比例原則以及正當法律程序原則的基礎(chǔ)上，對行政調(diào)查予以規(guī)制。

——調(diào)查主體規(guī)制

學界普遍認為，我國行政調(diào)查的主體一般為行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，行政機關(guān)也可以在法律規(guī)定范圍內(nèi)委托其他行政機關(guān)、行業(yè)組織、社會團體、公設(shè)鑒定人或法院等進行行政調(diào)查。至于個人能否成為受委托對象從事行政調(diào)查，有頗多爭論。例如，深圳等地的交警部門為了制止違反交通管理法規(guī)的行為發(fā)生，曾允許公民進行DV拍攝以獲取證據(jù)。筆者以為，交通管理部門應根據(jù)《道路交通安全法》和其他相關(guān)法律、法規(guī)進行管理，而不能采取法律未規(guī)定的手段進行交通調(diào)查管理。該做法違反了合法性原則。

——調(diào)查方式規(guī)制

根據(jù)比例原則和正當法律程序原則，規(guī)制行政調(diào)查的方式應注意：調(diào)查方式必須合法且必要，應采用合法且侵害最小的調(diào)查方法。行政調(diào)查必須公正、中立，調(diào)查主體必須對各方當事人的主張、意見、證據(jù)予以同等的尊重和關(guān)注，不得與當事人發(fā)生利益牽連，這需要包括回避、禁止單方面接觸、職能分離等制度來加以配合和保證。調(diào)查時，應盡可能地為行政相對人提供參與行政調(diào)查的條件和機會。

——調(diào)查程序規(guī)制

科學、合理的程序一方面能保障調(diào)查活動的順利進行，另一方面也有助于保障調(diào)查活動的合法性，確保行政相對人的合法權(quán)益不被侵犯。行政調(diào)查應遵循以下程序：

事先通知被調(diào)查人 行政調(diào)查主體應當事先將調(diào)查的時間、地點和理由以及法律責任等告知被調(diào)查人。由于需要以被調(diào)查人的同意和協(xié)助為前提，對非強制性行政調(diào)查而言，“事前通知”應當是必經(jīng)程序，缺乏這一環(huán)節(jié)，調(diào)查就難以開展。

對強制性行政調(diào)查而言，考慮到某些事項的急迫性和特殊性，“事前通知”則允許存在例外：1.事前通知將導致行政調(diào)查目的無法實現(xiàn)的，則無須事前通知。比如，公安機關(guān)對公共娛樂場所進行調(diào)查時，如事前通知，則被調(diào)查人可能制作偽證、篡改資料、隱匿或毀滅證據(jù)。2.因情況緊急無法進行事前通知的。在社會秩序、公共安全、公民人身、財產(chǎn)面臨現(xiàn)實危險而有緊急調(diào)查必要時，為爭取時機，無須在事前進行通知。3.被調(diào)查人自動放棄獲得事前通知權(quán)利的。比如，因當事人自身原因?qū)е滦姓{(diào)查的事前通知無法送達的。

表明身份 調(diào)查主體在開展調(diào)查時，應主動向當事人出示工作證件、授權(quán)證書或佩戴公務標志等有效的身份證明，以證明其主體資格和行為資格。表明身份既是保障公民知情權(quán)的內(nèi)在要求，又能說明調(diào)查行為的正當性、合法性。在強制性行政調(diào)查中，表明身份有利于被調(diào)查人產(chǎn)生協(xié)助調(diào)查的義務；在非強制性行政調(diào)查中，表明身份有利于被調(diào)查人作出符合自己真實意思的選擇。

說明理由 在調(diào)查之前或調(diào)查時，行政調(diào)查人員必須說明調(diào)查的事實理由和法律理由，并以書面方式通知行政相對人。說明理由不但是行政機關(guān)的一項義務，也有利于行政機關(guān)的自我控制，有利于保護公民權(quán)益，還有利于減輕救濟程序中審查行政行為合法性和合理性的負擔。

在適當?shù)臅r限內(nèi)完成調(diào)查 1.調(diào)查方式必須合法、合理，不能隨心所欲，更不能以強迫、暴力的方式收集信息。2.調(diào)查應當講求時效性。有限制調(diào)查時限的，必須在規(guī)定時間內(nèi)實施行政調(diào)查；沒有明確調(diào)查時限的，也應在通常所用時間內(nèi)完成行政調(diào)查，而不能久拖不決，反復調(diào)查取證，以致嚴重影響被調(diào)查人的正常生活和生產(chǎn)。

作出書面調(diào)查結(jié)論 實施行政調(diào)查后，調(diào)查機關(guān)應根據(jù)所收集到的信息資料，依法作出責任認定書、監(jiān)督檢查情況書、統(tǒng)計報告和聽證筆錄等調(diào)查結(jié)論。

事后告知 1.告知調(diào)查結(jié)論。行政調(diào)查不論如何進行，都可能影響行政相對人的合法權(quán)益。因此，調(diào)查機關(guān)應當將調(diào)查結(jié)果告知行政相對人。告知方式有公開的，有個別的；有書面形式、口頭形式、數(shù)據(jù)電文形式等。2.告知被調(diào)查人享有的權(quán)利和救濟途徑。由于行政調(diào)查有可能侵犯到被調(diào)查人的權(quán)益，調(diào)查主體應當告知被調(diào)查人所享有的權(quán)利：包括對行政調(diào)查事項的陳述權(quán)，對不利行政調(diào)查結(jié)論的反駁、申訴權(quán)，對調(diào)查筆錄的缺漏和誤寫的修正權(quán)，法定期限內(nèi)提起訴訟和申請國家賠償?shù)臋?quán)利，申請復議的權(quán)利等。

行政調(diào)查的瑕疵主要有兩種情況：一種是實體上的瑕疵，如缺乏證據(jù)或事實不清；另一種是程序上的瑕疵，如未表明身份、未說明調(diào)查理由等。針對不同的行政調(diào)查瑕疵，有著不同的救濟途徑：

——行政調(diào)查不作為的救濟

行政調(diào)查不作為是指調(diào)查主體違反了行政調(diào)查的主動性、職權(quán)性特征，應當調(diào)查卻不進行調(diào)查的違法行為。針對具體情況，行政相對人可選擇行政復議或行政訴訟，對造成損害的也可申請賠償。

——行政調(diào)查濫用的救濟

行政調(diào)查的濫用是指本不該進行調(diào)查卻進行調(diào)查，具體包括無權(quán)調(diào)查(超越職權(quán))、濫用職權(quán)、濫用調(diào)查手段等。行政相對人可視具體情況，選擇向法院提起行政訴訟或者進行行政復議。

——行政調(diào)查的程序違法之救濟

對于行政調(diào)查程序違法，在不同類型的行政調(diào)查中會產(chǎn)生不同的法律后果。根據(jù)行政調(diào)查是否具有強制力，可分為任意調(diào)查和強制調(diào)查。任意調(diào)查，是指當事人不服從或不參與調(diào)查，行政機關(guān)無權(quán)對相對人采取強制措施。強制調(diào)查，是指當事人不服從或不參與調(diào)查時，可能會受到行政機關(guān)的制裁或者行政機關(guān)可采取一定強制手段迫使行政相對人參與調(diào)查。任意調(diào)查中的程序違法，如任意增刪調(diào)查的步驟等，由于并未侵害實體權(quán)益，行政相對人一般不能向法院起訴。在強制調(diào)查中，如果調(diào)查人員違反法定程序，可能使據(jù)以作出行政決定的事實失去可靠性基礎(chǔ)的，行政相對人可提起訴訟，請求法院以“違反法定程序”為由判決撤銷該行政決定。

行政檢查和行政調(diào)查的關(guān)系密切，我國行政法學界對行政調(diào)查行為加以研究的并不多見，對行政檢查的專門研究就更少，也僅是在研究行政調(diào)查時論及，這主要是因為許多學者認為行政調(diào)查行為(學者常把行政檢查歸入行政調(diào)查)是一種事實行為，也有學者認為是準行政法律行為，僅涉及相對人程序上的權(quán)利，并不會引起相對人實體權(quán)利的產(chǎn)生、變更或消滅，研究的意義不大。德國、日本、美國等國家以及中國臺灣地區(qū)則很注重對行政調(diào)查行為的研究和規(guī)范，他們的研究往往把行政檢查和行政調(diào)查不加概念上的區(qū)分或把行政檢查作為行政調(diào)查的一個屬概念加以論述，如美國把政府信息的收集活動一般稱為信息取得、行政調(diào)查、行政檢查。我國臺灣地區(qū)的學者則認為：行政檢查和行政調(diào)查常是互為表里，不易強行分割；行政調(diào)查可作為上位概念，而行政檢查可作為行政調(diào)查的方法或手段，行政檢查與詢問當事人、要求當事人提供相關(guān)資料、鑒定等共稱為行政調(diào)查。筆者以為，我國臺灣學者的觀點存在一定的合理性，因為不管是行政調(diào)查還是行政檢查，都是政府收集信息對某一事實的了解活動，但是行政檢查與行政調(diào)查還有著嚴格區(qū)別：

(1)行政檢查除了收集信息功能外還直接對檢查對象有督促作用(我國法律中也常稱為行政監(jiān)督檢查)，并形成具有法律效力的結(jié)論，是行政處理行為，“行政調(diào)查行為之法律性質(zhì)，依是否為強制調(diào)查及是否事前加以通知而有所不同。若為強制調(diào)查，則事前通知屬于行政機關(guān)命令權(quán)之行使，性質(zhì)上屬行政處分之一種，其后續(xù)調(diào)查行為原則上則屬于事實行為。在事前未予通知之情形，執(zhí)行調(diào)查者有時攜有調(diào)查機關(guān)所出具請受調(diào)查者配合調(diào)查之公函，仍可將之解為行政處分。在未攜有公函情形，在法律賦予調(diào)查權(quán)之背景下，調(diào)查行為本身即明白表示命受調(diào)查者接受調(diào)查的意思。應將之解為命其接受特定調(diào)查之行政處分，與事實行為之合成體，屬于執(zhí)行性行政處分。若為任意調(diào)查，則不論事前是否曾予通知，均屬事實行為?！?王立達先生所謂強制調(diào)查即屬于我們這里說的行政檢查)而行政調(diào)查一般不具有直接的督促作用也并不形成具有法律效力的結(jié)論，這是行政檢查作為行政行為，而行政調(diào)查作為準行政行為或事實行為的原因所在。

(2)行政檢查具有直接性并具有很強的強制性，即直接涉及相對方的人、行為、物品或場所等并可導致直接或間接的強制；而行政調(diào)查既可以是直接面對面的也可以是間接的，如從第三人處了解，而且一般不具有強制性，因而不會對行政相對方的人身、財產(chǎn)等權(quán)利產(chǎn)生法律意義上的影響和限制，目前有些行政調(diào)查如各種普查中有一定的強制因素，但這種強制因素都是指導性的。

(3)行政檢查須經(jīng)法律特別授權(quán)，無法律依據(jù)不得進行檢查；而行政調(diào)查的調(diào)查權(quán)是管理權(quán)中的一項內(nèi)容，凡有管理權(quán)者都有調(diào)查權(quán)。從國際上看，如美國法雖然沒有在概念上對行政檢查和行政調(diào)查嚴格區(qū)分，但從具體的判例規(guī)范了各種不同性質(zhì)的行政調(diào)查行為，而從制定法的角度來講，要規(guī)范行政檢查行為，必須嚴格區(qū)分行政檢查和行政調(diào)查這兩種具有不同法律屬性的行為。

(一)研究上的填補

1.行政調(diào)查的類型化行政調(diào)查的類型， 依據(jù)行政調(diào)查的功能、對象、強制力使用的程度、資料來源、調(diào)查的目的等角度可以歸納出多種。其中，最重要的區(qū)分方式是依據(jù)強制力行使的程度，可分為任意調(diào)查與強制調(diào)查。強制調(diào)查中，又可細分為直接強制調(diào)查與間接強制調(diào)查。此種分類最重要的區(qū)分意義在于法律保留的強度、被調(diào)查人協(xié)力義務的程度、尋求司法救濟的方式等均有所不同。

2.行政調(diào)查的“正當程序化”行政調(diào)查作為行政程序法的重要一環(huán)，它與行政許可、行政處罰、行政(強制)執(zhí)行等具體行政行為密切相關(guān)，行政調(diào)查程序與這些程序間如何銜接才能保持程序的完整和協(xié)調(diào)，需要在行政程序法中給予清晰的定位。

3.違法行政調(diào)查的法效化當行政調(diào)查違法時，對以該調(diào)查為基礎(chǔ)實施的后續(xù)具體行政行為有何影響，是值得關(guān)注的問題。一般而言，調(diào)查的違法并不當然構(gòu)成后續(xù)具體行政行為的違法，不過，當行政調(diào)查存在重大瑕疵時，經(jīng)過該行政調(diào)查作出的具體行政行為可以解釋為帶有瑕疵的行為。關(guān)于違法行政調(diào)查的效果問題，日本的學說和判例傾向于把行政調(diào)查和具體行政行為切割開來，并認為通過“達到違反公序良俗的程度”或“重大違法性”的行政調(diào)查獲得的資料，不得作為后續(xù)行政處分的證據(jù)加以使用 。

4.行政調(diào)查研究視角的雙向化在政府與民眾協(xié)同完成行政任務的新思維下，掌握基礎(chǔ)事實資料的被調(diào)查人負有誠實提出或說明的義務。那么，協(xié)力義務的界限何在，是值得關(guān)注的問題點。另外，行政調(diào)查因涉及對公民基本權(quán)力的限制與侵害，往往在公益目的與基本權(quán)利保障間發(fā)生拉鋸，特別是當行政調(diào)查需要通過罰則進行保障， 或者涉及強制力的行使時，什么情況下才可以行使該調(diào)查權(quán)，直接關(guān)涉到被調(diào)查人的財產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)、住宅權(quán)、隱私權(quán)等基本權(quán)利，因而需要在行政調(diào)查的立法和執(zhí)法活動中加以嚴格規(guī)制。

5.行政調(diào)查研究方法的多樣化行政調(diào)查程序總是要耗費一定的人力、財力和物力。那么，如何以相對少的成本支出來獲取更多、更有效的信息資料，則需要運用經(jīng)濟學的成本一效益模式進行探析。比如，加強守法宣傳，提升民眾守法的意識，使懲戒和強制力盡量成為“備而不用”的最后手段，是降低調(diào)查成本行之有效的辦法。

(二)制度上的規(guī)范

1.行政調(diào)查立法的綜合化目前， 我國尚無總則性的行政調(diào)查立法，而現(xiàn)有的散落于各單行行政法規(guī)范中關(guān)于行政調(diào)查的規(guī)范， 大多數(shù)并沒有遵循正當程序原則、授權(quán)明確性原則、法律保留原則以及比例原則的要求， 因而有全面檢討現(xiàn)有行政調(diào)查規(guī)范的必要。

當前之急務，一方面，要加緊制定《行政程序法》或統(tǒng)一的《行政調(diào)查法》，以盡快建立行政調(diào)查的法制化基礎(chǔ)。另一方面，在特別行政調(diào)查領(lǐng)域，如金融行政、食品衛(wèi)生行政、醫(yī)藥管理行政、勞動行政、環(huán)境行政、交通行政、海關(guān)行政、稅務行政、警察行政、農(nóng)業(yè)行政、教育行政，行政調(diào)查的目的、類型、方法、程序與手段均應有所不同，要達到整齊劃一，既無可能也無必要。因此，行政調(diào)查立法應兼顧共通性與個別性，共通性強調(diào)最低限度的標準，個別性則應考慮到部門行政的靈活性和效率性。

2.行政調(diào)查裁量的標準化行政機關(guān)在各種有效達成行政目的的調(diào)查手段中，應該選擇對人民侵害最小的手段，且手段能夠達到行政目的，而人民權(quán)益限制的程度與調(diào)查所欲維護的公共利益之間不可顯失均衡。故而，許多國家關(guān)于行政調(diào)查的立法例多有“必要時”、“有違憲之虞時”、“可以隨時”等不確定法律概念。必須按照調(diào)查的目的，歸納出調(diào)查權(quán)啟動的具體標準，以供執(zhí)法時遵循。

3.行政調(diào)查程序的“準司法化”行政調(diào)查程序的目的在于發(fā)現(xiàn)真實并正確作成具體行政行為， 而探知事實真相與適用證據(jù)規(guī)則并非專屬于訴訟程序?？尚械乃悸肥侨绾螀⒄账痉ǔ绦蛑械淖C據(jù)規(guī)則設(shè)置我國的行政調(diào)查程序， 實現(xiàn)行政調(diào)查程序在一定程度上的“司法化”。

4.行政調(diào)查救濟途徑的多元化除了事后的司法救濟外，應引入申訴、聽證、異議制度等事前救濟措施，以更切實地保障公民基本權(quán)利。在司法救濟中，也可增設(shè)新的訴訟類型，比如，在行政機關(guān)調(diào)查不作為時，應給予人民調(diào)查請求權(quán)，可以提起課以義務訴訟或一般給付訴訟；如果公民的權(quán)益因公務員故意或過失的調(diào)查不作為遭受侵害時，可以提起行政賠償訴訟。