福利權(quán)是各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利和其他能夠保障不同時(shí)期人的生存和促進(jìn)人的發(fā)展的所有權(quán)利，是基于最低道德需求之上的動(dòng)態(tài)發(fā)展的、向上開放的權(quán)利體系，包括終極目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)的自由權(quán)，其最基本的底線是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。福利權(quán)是人權(quán)的主要組成部分，包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、工作權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等《人權(quán)宣言》中所羅的其他權(quán)利。

福利權(quán)是一種與公共福利制度，主要為社會(huì)保障制度相關(guān)聯(lián)的權(quán)利，是一種接受福利利益或援助的權(quán)利。關(guān)于它的定義是寬泛而動(dòng)態(tài)的，可以伴隨著一國公共福利制度的發(fā)展而不斷豐富或變更其內(nèi)涵 ^[1]。

在人權(quán)與福利制度關(guān)聯(lián)發(fā)展的過程中，道德倫理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、意識(shí)形態(tài)、政權(quán)斗爭、國際力量等均是促動(dòng)因素。主要促動(dòng)因素影響下的關(guān)聯(lián)發(fā)展路徑可以概括為：同源于道德倫理，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷過程中，借助政權(quán)斗爭的手段，以法律制度形式出現(xiàn)，并為不斷滿足人民日益增長的福利需求、實(shí)現(xiàn)以每個(gè)人的自由和全面發(fā)展為條件的全人類的全面發(fā)展的目標(biāo)繼續(xù)向前發(fā)展^[2]。

(一)道德倫理

道德價(jià)值判斷在隨著社會(huì)變遷而變化的過程中對(duì)人權(quán)和福利制度有決定性的影響，如社會(huì)對(duì)不幸產(chǎn)生原因的認(rèn)識(shí)。在基督教早期的教義中，不幸不是罪惡，遭遇不幸的人是需要幫助的，而每一個(gè)生活較好的人都應(yīng)該伸出手去提供幫助。而到了濟(jì)貧法時(shí)代，不幸，尤其是貧困，則被認(rèn)為是由個(gè)人的懶惰和無知造成的，所以在提供救濟(jì)的時(shí)候需要對(duì)其加以懲戒，使其“懂得”勞動(dòng)。后來，隨著現(xiàn)代社會(huì)福利制度的確立與發(fā)展，道德倫理的影響似乎日漸式微，但時(shí)至今日，救助弱勢、互助互惠的人道主義倫理道德不僅依然對(duì)福利制度的發(fā)展有著直接的影響，而且隨著社會(huì)思潮的更新?lián)Q代，升級(jí)到了公平與正義的價(jià)值理念。尤其是作為一種道德倫理原則的人道主義，蘊(yùn)發(fā)了人權(quán)思想和福利思想的源泉，孕育了福利權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展培基，并在不斷發(fā)展進(jìn)化中實(shí)現(xiàn)了它的升華。

(二)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷

二戰(zhàn)后的后工業(yè)時(shí)期，資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于穩(wěn)定，社會(huì)主義力量日顯強(qiáng)大，世界進(jìn)入政治多元化和經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展階段，包括資本主義與社會(huì)主義、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平、個(gè)體發(fā)展與國家發(fā)展、國家發(fā)展與全球發(fā)展等多種力量在相互較量中制衡，在錯(cuò)綜復(fù)雜中達(dá)成平衡，又在平衡、失衡與反失衡中不斷發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的目的也引起人們沉思，以人為本的和諧發(fā)展再次凸顯其重要性，恩賜、救濟(jì)等詞已被送入歷史，生存、發(fā)展、權(quán)利和自由，以及公平、正義、平等和共享正在成為歷經(jīng)滄桑歷史的人類理性思考后的選擇。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷過程中的一些重大事件在打破原有均衡、建立新的利益和責(zé)任分配機(jī)制中起著重要作用。如工業(yè)革命、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、世界大戰(zhàn)等等，這些事件往往可以成為福利制度建立或改革的契機(jī)。例如，在歐洲，英國的工業(yè)革命催生了《濟(jì)貧法》，德國的勞資對(duì)立與國力薄弱催生了俾斯麥社會(huì)保險(xiǎn)制度。在美洲，1929年全球經(jīng)濟(jì)大危機(jī)爆發(fā)之前，美國的福利措施主要通過政教聯(lián)合來實(shí)施，教會(huì)和私人慈善機(jī)構(gòu)是救貧濟(jì)困的主要負(fù)責(zé)主體，政府只負(fù)擔(dān)有限的救濟(jì)資金。1929年紐約股市大跌后，失業(yè)人數(shù)增多，相應(yīng)地，領(lǐng)取救濟(jì)金的人數(shù)也增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1932年，美國平均有20%的人需要依靠救濟(jì)金生活，而到了1935年，南部亞特蘭大市有2/3的人口領(lǐng)取救濟(jì)金，北部的維珍尼亞州竟然有81%的居民是靠救濟(jì)金過活的。但當(dāng)時(shí)政府對(duì)待窮人的態(tài)度卻是寧愿撥款去飼養(yǎng)饑餓的牛羊也不愿意養(yǎng)成貧民依賴政府的“惡習(xí)”，社會(huì)安定在貧困與政府的對(duì)峙中受到威脅。為化解這一危機(jī)，羅斯?？偨y(tǒng)上臺(tái)后先是大量撥付救濟(jì)款，然后又促成了1935年的美國《社會(huì)保障法》。也有研究表明，20世紀(jì)60—70年代的資本主義經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了慢增長、高失業(yè)和高通脹的滯漲階段后，一些像美國一樣崇尚自由和市場的國家紛紛對(duì)勞動(dòng)市場進(jìn)行積極干預(yù)，政府直接創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，并為社會(huì)能力及精神或身體有缺陷的低收入群體提供大量的轉(zhuǎn)移支付。

正是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷中，利益與責(zé)任才得以在法制的規(guī)范下逐漸融為一體，并伴隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張而催生著福利權(quán)與福利制度的成長。

(三)政黨政治

人權(quán)和福利制度的選擇除依賴于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)外，政府政黨的福利和權(quán)利理念對(duì)其也有重要影響。從人權(quán)和福利制度的實(shí)施角度來看，國家和政府的影響主要體現(xiàn)在立法和制度實(shí)施上。立法將應(yīng)有人權(quán)轉(zhuǎn)換為法定人權(quán)，又通過為制度實(shí)施提供法律依據(jù)將法定人權(quán)轉(zhuǎn)換為實(shí)有人權(quán)?？傊趹?yīng)有人權(quán)的實(shí)現(xiàn)方面，道德倫理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷發(fā)揮著重要作用，而從應(yīng)有人權(quán)到實(shí)有人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，則主要依賴于國家和政府的法律制度保障。對(duì)福利而言，國家和政府則是通過立法介入使福利措施制度化、規(guī)范化和權(quán)威化，并為福利制度的順利實(shí)施提供強(qiáng)有力的保障。

從人權(quán)和福利制度發(fā)展的角度來看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促發(fā)下，權(quán)利主張和福利要求往往是引起政權(quán)更迭的主要因素，而通過政權(quán)更迭，權(quán)利主張往往得以確認(rèn)，福利要求得以滿足或部分滿足，并在此基礎(chǔ)上依次往復(fù)，在政權(quán)不斷成熟和政府職能不斷完善的同時(shí)，也不斷地催生應(yīng)有人權(quán)，并通過福利制度的設(shè)置和實(shí)施不斷地實(shí)現(xiàn)人權(quán)。

主張和維護(hù)人權(quán)，在歷史上常常是政權(quán)斗爭的思想和理論武器。三代人權(quán)的理論實(shí)際上反映的是不同時(shí)期的三種革命運(yùn)動(dòng)。資產(chǎn)階級(jí)為了推翻腐朽的教廷勢力和落后的封建統(tǒng)治，打出“自由、平等、民主”的人權(quán)口號(hào)，借助上帝和自然賦予的力量喚醒民眾的權(quán)利意識(shí)，將封建勢力和王朝送入了歷史。無產(chǎn)階級(jí)正是通過揭露資產(chǎn)階級(jí)人權(quán)的虛偽性，提出自由、民主的實(shí)現(xiàn)首先需要建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件上，從而發(fā)動(dòng)了社會(huì)主義革命運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)40—50年代的民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)則為爭取發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)等集體權(quán)利取得了國家的主權(quán)獨(dú)立，而主權(quán)的獨(dú)立又為人權(quán)的發(fā)展和福利制度的發(fā)展提供了條件。

出臺(tái)和實(shí)施福利制度，是政黨維護(hù)政權(quán)統(tǒng)治和解決社會(huì)問題的常用手段，福利制度的調(diào)整和改革也遍布著政黨政治的足跡。福利措施從隨意性的慈善行為制度化為政府的常規(guī)責(zé)任，也正是因?yàn)橛辛苏?quán)的介入。正如周弘所說，“和以往分散在各教區(qū)的福利設(shè)施相比較，世俗政權(quán)采取的福利措施更加統(tǒng)一、更加有效率、更加理性”。

福利制度的實(shí)施還往往與政黨有密切關(guān)系。一般而言，政黨通常代表一個(gè)階級(jí)或階層的群體利益，其所擁有的福利理念對(duì)福利制度的制定和實(shí)施都有重要影響，政黨政治運(yùn)行過程中的許多變化也大都與福利議題有關(guān)。在德國，社民黨來源于工人運(yùn)動(dòng)，認(rèn)為強(qiáng)大而重視社會(huì)福利的國家才能保護(hù)弱勢群體的權(quán)利，他們主張社會(huì)正義和經(jīng)濟(jì)利益的公平分配以確保公民享受更好的社會(huì)福利。為了能夠?qū)崿F(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，社民黨執(zhí)政期間往往能出臺(tái)一些改革議題，以使不同人群都能夠獲利，如新的富人稅政策等。

在政黨政治對(duì)人權(quán)和福利制度發(fā)展的影響中，還不應(yīng)當(dāng)忽略政治家個(gè)人的影響。如英國歷史上頒布《濟(jì)貧法》的伊麗莎白女王和創(chuàng)建福利國家的艾德禮首相，創(chuàng)建社會(huì)保險(xiǎn)制度的德皇威廉一世與俾斯麥?zhǔn)紫?，還有頒布《社會(huì)保障法》的美國羅斯福總統(tǒng)，推動(dòng)公積金制度的新加坡李光耀首相，推行養(yǎng)老金私有化改革的皮切特諾將軍，等等，都在人權(quán)與福利制度的互動(dòng)發(fā)展中扮演著極為重要的角色。

由此可見，人權(quán)、福利制度和政權(quán)、政府互為實(shí)現(xiàn)工具。奪權(quán)者在人權(quán)斗爭中取得政權(quán)，再通過福利的手段來強(qiáng)化政權(quán)。施政者為鞏固政權(quán)而實(shí)施福利，結(jié)果在實(shí)施福利的過程中將福利措施制度化為政府的社會(huì)職能，既為人權(quán)實(shí)現(xiàn)提供著福利保障，又為履行政府職能而穩(wěn)定了社會(huì)，結(jié)果是通過穩(wěn)定社會(huì)而把握了社會(huì)控制權(quán)。從這個(gè)角度看來，福利、權(quán)利和政黨政治其實(shí)是一體的，福利具有政治性的同時(shí)政治也具有福利性。在三者的互動(dòng)發(fā)展過程中，福利由最初的恩濟(jì)措施制度化為政府的職能，由初期的統(tǒng)治工具發(fā)展為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人的權(quán)利的保障機(jī)制。當(dāng)然，歷史也證明，作為消極意義上的國家統(tǒng)治手段的福利制度比作為積極意義上的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的福利權(quán)在實(shí)踐中發(fā)展更快，而一旦某項(xiàng)福利權(quán)得以承認(rèn)和確立，政府就有義務(wù)和責(zé)任去實(shí)現(xiàn)，并在實(shí)現(xiàn)權(quán)利的過程中鞏固自己的統(tǒng)治。

(四)意識(shí)形態(tài)

福利制度的實(shí)施和人權(quán)的實(shí)現(xiàn)都需要國家力量為其提供強(qiáng)有力的立法和制度性保障，而國家自身具有階級(jí)性和明顯的意識(shí)形態(tài)，不同階級(jí)思想觀念上的對(duì)立和沖突，往往反映在福利思想領(lǐng)域，使其成為充滿意識(shí)形態(tài)斗爭的領(lǐng)域。

意識(shí)形態(tài)是人類群體在生存過程中，不斷形成的一套為群體所共享的象征體系，此象征體系密切關(guān)系著兩大基本內(nèi)涵，一是能反映該群體社會(huì)生活的理想，二則是能抒發(fā)該群體現(xiàn)實(shí)生活的感受。這一套象征體系，使一個(gè)社會(huì)群體能成之為社會(huì)群體，也是該群體成員有一定的認(rèn)知方式和價(jià)值偏好，是任何人類社群的存在所不可欠缺的，是一套有組織的信仰或價(jià)值體系。資本主義和社會(huì)主義是世界上最具支配性的兩種形態(tài)。在資本主義意識(shí)形態(tài)里，由于對(duì)國家干預(yù)的作用認(rèn)識(shí)不同，又可以分為放任市場自由的保守資本主義和強(qiáng)調(diào)國家宏觀干預(yù)的革新資本主義。而在社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)里也可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)主義理想目標(biāo)的手段不同分為漸進(jìn)式社會(huì)主義和急進(jìn)式社會(huì)主義，或者改良式社會(huì)主義和改革式社會(huì)主義。在這兩種四類意識(shí)形態(tài)的影響下，人們的權(quán)利觀念和福利制度的設(shè)置都有所區(qū)別。

需要指出的是，意識(shí)形態(tài)雖然對(duì)福利制度的發(fā)展和人權(quán)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響，但歸根結(jié)底還是不能改變和否認(rèn)作為社會(huì)成員的現(xiàn)代人追求更高層次福利的權(quán)利，也不能否認(rèn)人權(quán)是與國家政體沒有必然關(guān)系的、超越意識(shí)形態(tài)的權(quán)利。不能充分滿足人的需求、不能充分實(shí)現(xiàn)人的權(quán)利的意識(shí)形態(tài)是應(yīng)該被否定的，這個(gè)關(guān)系不能本末倒置。

(五)文化傳統(tǒng)

中國傳統(tǒng)的福利制度以家庭為本，輔之以鄰里互助互愛、官方臨時(shí)救濟(jì)為特征。由于那時(shí)官方的福利作用與家庭和宗族比起來確實(shí)太小，所以，也可以把中國傳統(tǒng)的福利制度稱之為“家庭—宗族”保障制。家庭依血緣關(guān)系將家庭成員凝結(jié)聚合在一起，而宗族又以一定的規(guī)范和血緣關(guān)系將家庭結(jié)合在一起，并在根深蒂固的孝文化的影響下，在宗族內(nèi)提供各種保障，如教育子女、養(yǎng)老撫幼、組織生產(chǎn)等等，有的還設(shè)立族產(chǎn)公田，用其收入贍濟(jì)貧困、孤寡以及遭災(zāi)的同姓族人。在奉行這個(gè)保障模式的時(shí)代，作為子女和子民的民眾受到家庭和家族“父愛”的照顧和保護(hù)，承擔(dān)的是尊老的義務(wù)和撫幼的責(zé)任，同時(shí)，也相應(yīng)地享有為尊、為幼、為家族成員的受照顧和受保護(hù)的道德權(quán)利。

新中國成立以后，中國是一個(gè)低分化、高整合的單位化社會(huì)。這一時(shí)期的福利制度是典型的“國家—單位”保障制模式，相互獨(dú)立、互不交叉但又結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的國家保障、企業(yè)(或單位)保障和農(nóng)村集體保障三大板塊構(gòu)成了一個(gè)完整的體系，政府是社會(huì)保障制度的確立者和保證者，社會(huì)成員被分割在各個(gè)單位無償?shù)叵硎苤烧蛦挝还餐峁┑母鞣N福利待遇。在這種模式下，企業(yè)負(fù)責(zé)提供職工的生、老、病、死等一系列的保障需求，職工及其家庭成員的各種福利也均由所在企業(yè)承擔(dān)，當(dāng)企業(yè)不堪承受重負(fù)時(shí)，由政府財(cái)政通過直接補(bǔ)貼的方式加以彌補(bǔ)。實(shí)際上，每一個(gè)城鎮(zhèn)居民家庭實(shí)際上都因?yàn)橛屑彝コ蓡T在國有企業(yè)或集體企業(yè)從業(yè)而獲得了相應(yīng)的福利保障。

1978年改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)改革步伐的加快，社會(huì)觀念和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化，福利制度逐漸獨(dú)立于企、事業(yè)單位之外，在改革中還原福利制度應(yīng)有的作用和地位，“社會(huì)福利社會(huì)化”成為改革方向。雖然政府仍然主導(dǎo)著社會(huì)福利制度的建構(gòu)，但社會(huì)的各個(gè)組成部分卻必須共同分擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，從而形成“國家—企業(yè)—社會(huì)”保障制。在整個(gè)改革過程中，政府統(tǒng)一了福利制度管理體系，加快了制度規(guī)范化建設(shè)，還全面推行社會(huì)化服務(wù)，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任逐漸通過法制得以明確和規(guī)范，社區(qū)建設(shè)、慈善事業(yè)等也在有條不紊地向前推進(jìn)。

中國的歷史源遠(yuǎn)流長，上千年的封建社會(huì)歷史使中央集權(quán)制成為中國歷史最大的特色。正是由于中央集權(quán)制和民本主義思想的存在，中國歷朝皇室和政府都對(duì)福利制度的建立和發(fā)展有貢獻(xiàn)，但在不同的時(shí)期，承擔(dān)的責(zé)任有所不同。同時(shí)，中國又是一個(gè)很強(qiáng)調(diào)倫理、關(guān)系、家庭和權(quán)威的國家。儒家的“人性善”文化把圣賢哲人看作理想人格，道德修養(yǎng)的最終目的是通過倫理內(nèi)修、希賢法圣，成為仁人君子。即使是政府，也希望“修身、齊家、治國、平天下”，通過自我改善，提高自律和修養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)“以德治國”，而非西方以道德戒律為基礎(chǔ)的法治。中國社會(huì)是倫理化的社會(huì)，關(guān)系的強(qiáng)弱是親疏遠(yuǎn)近的判斷標(biāo)準(zhǔn)，差序格局是付出信任的界線，法律制度在以關(guān)系為代表的倫理本位空間里的權(quán)威被弱化了。而家庭本位的保障價(jià)值觀念與西方人遇到難題求助于政府和社會(huì)的做法不同，中國個(gè)人“各尋自己的關(guān)系，想辦法。而由于其倫理組織，亦自有為其負(fù)責(zé)者。因此有待救恤之人恒能消納于無形”。正是這種不同于西方強(qiáng)調(diào)法律、社會(huì)、制度和民主的文化傳統(tǒng)，造成了中國福利制度和人權(quán)發(fā)展的特有路徑。

(六)非政府組織及其運(yùn)動(dòng)

在權(quán)利和福利領(lǐng)域，非政府組織運(yùn)動(dòng)也是促進(jìn)權(quán)利保護(hù)和提升福利的有效途徑。20世紀(jì)60-70年代，美國展開了一次全境爭取權(quán)利的運(yùn)動(dòng)。那次運(yùn)動(dòng)主要由全國福利權(quán)組織領(lǐng)導(dǎo)，各種低收入群體參與，包括低收入家庭的母親、老年人、原住民等。他們通過遞交大量的福利申請(qǐng)、靜坐抗議、與政府對(duì)話以及向法院起訴等方式表達(dá)和爭取他們的權(quán)利主張——充足的收入、公正、尊嚴(yán)和民主。對(duì)于他們來說，“有保障的充足收入”是一項(xiàng)無條件的公民權(quán)利，是一個(gè)富裕國家是否實(shí)現(xiàn)平等的絕佳試金石。這場權(quán)利運(yùn)動(dòng)的影響是深遠(yuǎn)的，正式在這種背景下，法學(xué)家和法官們開始從理論和實(shí)踐上推動(dòng)福利權(quán)的確立和保護(hù)。

在歐洲，正是由于全球政府不響應(yīng)國際一系列宣言，非政府組織的殘障人士運(yùn)動(dòng)也為殘障人士政策的發(fā)展提供了一股勢不可擋的新生力量。1993年，一個(gè)“殘障人士議會(huì)”確定了歐洲第一個(gè)殘障人士日，并在大約500個(gè)參與者的要求下成立了殘障人士委員會(huì)，將殘障人士議題提上議程。他們要求改變決策制度并修改歐洲法律，還明確地提出對(duì)“由社會(huì)結(jié)構(gòu)障礙所造成的直接歧視、間接歧視和不平等負(fù)擔(dān)”的控訴。這些訴求同當(dāng)時(shí)的主流政策議題相比較，更加明確地指出了致殘的社會(huì)原因。1993年以后，殘障人士運(yùn)動(dòng)開始從法律的高度追求對(duì)殘障人士歧視現(xiàn)象的承認(rèn)，并通過殘障人士論壇和西班牙國家殘障人士委員會(huì)以及其他組織的努力，促使歐盟委員會(huì)于1995年認(rèn)同了反歧視條款也適用于殘障人士這一觀點(diǎn)。之后，殘障人士組織又不斷地借用法律工具維護(hù)自己的權(quán)利，并最終促成了《阿姆斯特丹條約》中第13條反歧視條約的通過，而此條約的發(fā)布奠定了殘障人士組織通過合法的法律途徑爭取平等和全參與權(quán)利的里程碑，是歐盟殘障人士政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

米拉什也在研究中發(fā)現(xiàn)，“從歷史的角度看，勞工運(yùn)動(dòng)無論是直接或間接地都在維護(hù)和捍衛(wèi)福利國家的斗爭中扮演主角”，盡管其“力量和效率呈下降趨勢，但作為既有的壓力集團(tuán)和一種抗議運(yùn)動(dòng)，它依然運(yùn)轉(zhuǎn)，并被視為在當(dāng)今許多國家阻止社會(huì)保障體系迅速衰竭的中堅(jiān)力量”。在美國，老齡集團(tuán)是社會(huì)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的忠誠捍衛(wèi)者，并且開始與其他牽涉社會(huì)福利保障的集團(tuán)結(jié)成同盟。一些針對(duì)西歐國家老齡組織的研究也表明，盡管老齡公民組織的倡議活動(dòng)“仍然無法與典型的美國老齡集團(tuán)的有效游說和參選水平相媲美”，但是，“老齡人出于自我保護(hù)的反映式政治活動(dòng)仍在繼續(xù)”。

綜上，其實(shí)可以發(fā)現(xiàn)，非政府組織及其運(yùn)動(dòng)對(duì)福利權(quán)的形成，產(chǎn)生的是積極的推動(dòng)作用，它們的運(yùn)動(dòng)甚至對(duì)具體的福利制度安排產(chǎn)生直接影響，從而構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)公共治理的日益重要的組成部分。

(七)全球化與國際組織

盡管人權(quán)在西方國家被認(rèn)為是超越主權(quán)國家范疇的概念，但在中國等許多發(fā)展中國家卻認(rèn)為主權(quán)要高于人權(quán)。無論在對(duì)待人權(quán)的看法有何種差異，對(duì)福利制度屬于主權(quán)國家事務(wù)的看法卻是一致的，即使是歐盟在推行經(jīng)濟(jì)一體化等進(jìn)程中有所例外，但歐盟要整合各成員國的福利制度卻還是不可想象的事情。因此，人權(quán)雖然具有普適性，但人權(quán)的實(shí)現(xiàn)最終還要取決于主權(quán)國家的發(fā)展?fàn)顩r、制度安排與歷史傳統(tǒng)。離開了主權(quán)國家或?qū)嶓w政權(quán)，普遍性的人的權(quán)利便不可能完全實(shí)現(xiàn)。福利權(quán)作為與福利制度緊密相關(guān)的人權(quán)構(gòu)成部分，也必定要與主權(quán)國家緊密結(jié)合在一起。

然而，這并不意味著一國的福利制度或者一國公民的福利權(quán)不受國際社會(huì)的影響。事實(shí)上，即使是掀開歷史的一頁，也能夠發(fā)現(xiàn)當(dāng)年殖民主義者的福利制度會(huì)影響到殖民地，而無論是發(fā)端于英國的《濟(jì)貧法》，還是起源于德國的現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度，或是創(chuàng)始于英國的福利國家，乃至于上世紀(jì)產(chǎn)生于新加坡、智利等小國的公積金制度與養(yǎng)老金私有化變革，都對(duì)整個(gè)世界的福利制度的形成與變革產(chǎn)生著巨大的影響。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，來自國際的影響除了一個(gè)國家的主動(dòng)學(xué)習(xí)精神與擇優(yōu)仿效，還有許多具有國際法性質(zhì)的行為規(guī)范，如聯(lián)合國通過了《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》《兒童權(quán)利公約》《殘障人士權(quán)利國際公約》，國際勞工組織制定的《國際勞工標(biāo)準(zhǔn)》等，只要一國簽署了這樣的國際公約，便意味著要接受其約束，并需要視同為國內(nèi)法或者內(nèi)化為國內(nèi)法。因此，全球化進(jìn)程其實(shí)不僅是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的全球化，也在推進(jìn)著各國尤其是發(fā)展中國家的福利權(quán)的發(fā)展。

在全球化背景下，國際組織也日益活躍。除聯(lián)合國、國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織這樣的政府間組織外，還有大量非政府組織在從事著與人權(quán)和福利相關(guān)的工作。例如致力于福利制度發(fā)展的國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)和國際社會(huì)福利協(xié)會(huì)、致力于殘障人士康復(fù)與預(yù)防的殘障人士國際、致力于促進(jìn)智力殘障人士權(quán)益的國際智力殘障人士聯(lián)盟等，都在各自領(lǐng)域中發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。

需要指出的是，與早期殖民擴(kuò)張的強(qiáng)制性示范與前一百年間存在的盲目仿效現(xiàn)象相比，現(xiàn)階段各國在人權(quán)領(lǐng)域與福利制度方面接受全球化的影響顯然更多地具備了自主意識(shí)。尊重福利權(quán)的普適性與尊重本國國情成為理性選擇福利制度安排的出發(fā)點(diǎn)，這反映了時(shí)代的進(jìn)步性。

(一)理想路徑：違憲審查制度的建立

從各國福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑來看，違憲審查作為一種重要的權(quán)利救濟(jì)方式，在福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮著重要作用。例如，南非法院通過三個(gè)著名的案例，即Soobramoney v. Minister of Health等案例對(duì)此種權(quán)利加以了憲法上的實(shí)現(xiàn)。而即使憲法規(guī)范中不存在違憲審查制度的美國，也通過平等保護(hù)條款與正當(dāng)程序條款對(duì)福利權(quán)益加以了間接保障。盡管，美國法院對(duì)待福利的判決結(jié)果并非一致，但是在多數(shù)案件中，法院一直扮演著權(quán)利衛(wèi)護(hù)者的角色。在我國，又應(yīng)當(dāng)采取何種方式呢?

根據(jù)上文對(duì)于憲法規(guī)范的分析，我們不難看出目前的憲法條款中涉及到福利權(quán)的規(guī)范應(yīng)當(dāng)說是豐富而具體的，關(guān)鍵問題便在于如何將這些條款賦予執(zhí)行力。勿庸置疑，違憲審查制度的建立是首先需要突破的瓶頸所在。但是，對(duì)于這一問題的討論則可能會(huì)使得本文偏離主題。因此，我們僅在此假設(shè)，一種行之有效的違憲審查建立之后，我國的法院可以做什么?

我們首先將面臨的便是福利權(quán)是否可訴的問題。對(duì)于這一問題，我國國內(nèi)學(xué)者已有了一些初步的論述。如有學(xué)者認(rèn)為：“社會(huì)權(quán)利提供憲法救濟(jì)有難度，由于社會(huì)權(quán)利通常由國家社會(huì)政策的調(diào)整，屬于司法機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)的裁決事項(xiàng)，而且社會(huì)權(quán)利內(nèi)容缺乏確定性，實(shí)現(xiàn)受到一國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，因而一般都由普通法律先將其具體化?！边@些論述已經(jīng)注意到包涵福利權(quán)在內(nèi)的這類權(quán)利所具有的某些特性，如不確定性、受國家經(jīng)濟(jì)水平制約等。對(duì)于這些因素的考量也是多數(shù)國家法院在福利權(quán)審判時(shí)所持有的共同觀點(diǎn)。對(duì)于我國法院而言，也需要考慮這些因素。例如，財(cái)政水平的制約可能會(huì)使得即使我們通過法院承認(rèn)了這項(xiàng)權(quán)利，但它也無法得以真正實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)于它的審查也應(yīng)當(dāng)是有所限制的審查，應(yīng)根據(jù)不同的權(quán)利規(guī)范內(nèi)容以及侵犯程度給予不同層次的保障。

其中，審查力度最高的權(quán)利規(guī)范應(yīng)為憲法第四十五條規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)，我們傾向于將它認(rèn)定為一項(xiàng)帶有具體權(quán)利性質(zhì)的權(quán)利，由此公民可以直接提起某種權(quán)益被侵犯的憲法訴訟。例如，公民已通過相關(guān)立法獲得了一定的物質(zhì)幫助，但由此獲得的福利援助受到某種不正當(dāng)或不合法的剝奪，則應(yīng)當(dāng)允許公民通過憲法訴訟的形式獲得一定保障。再如，企業(yè)事業(yè)組織的職工以及國家工作人員依法獲得到退休金抑或依法獲得的醫(yī)療保險(xiǎn)等，這些援助津貼如果被任意剝奪，公民則可以提及相關(guān)訴訟。

而考慮到立法機(jī)關(guān)在福利政策形成過程中的重要地位，可以允許法院對(duì)立法機(jī)關(guān)的相關(guān)福利立法是否符合憲法規(guī)定加以審查，即當(dāng)有關(guān)的福利立法已經(jīng)形成，但卻對(duì)給付對(duì)象施加了某種不合法的限制或不平等待遇時(shí)，可允許法院對(duì)相關(guān)立法合憲與否進(jìn)行審查；或者，可以通過對(duì)于政府義務(wù)的強(qiáng)調(diào)以促使立法機(jī)關(guān)執(zhí)行或制定相關(guān)法律，進(jìn)而促使立法機(jī)關(guān)遵循一定的程序要求。這兩種情況下，基于代議制機(jī)關(guān)，即全國人民代表大會(huì)的特殊性質(zhì)，較為可行的方式是借助附帶性的違憲審查來實(shí)現(xiàn)，即在社會(huì)立法不充分時(shí)，公民為了解決法律上的權(quán)利義務(wù)爭議提出訴訟時(shí)，對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行違憲性審查。

同時(shí)，也可以通過個(gè)案中對(duì)福利權(quán)的平等保障等加以宣示，這實(shí)際上在我國現(xiàn)有的判決中也有所涉及。例如，在2004年武漢市的一則案例中，法院便明確表示，原告所稱“被告系農(nóng)民工，無義務(wù)為之辦理社會(huì)保險(xiǎn)”的說法是對(duì)農(nóng)民工的歧視，并將“對(duì)其歧視行為予以譴責(zé)”的話語寫入了判決文書。這類似于美國法院借助平等保護(hù)條款以及正當(dāng)程序條款所進(jìn)行的間接保障。

(二)現(xiàn)實(shí)路徑：行政訴訟與福利行政過程中福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)

正如我們所知的奧托.麥耶的名言“憲法消逝，行政法長存”一般，作為動(dòng)態(tài)憲法的行政法，是憲法發(fā)展到行政國階段不可或缺的組成部分。因此，對(duì)于尚無違憲審查制度的我國而言，行政訴訟制度應(yīng)當(dāng)能夠成為實(shí)現(xiàn)福利權(quán)的突破口。

根據(jù)我國行政訴訟法第十一條的規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：……(六)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的”，根據(jù)第六款的規(guī)定目前可以針對(duì)撫恤金的發(fā)放提出相關(guān)的行政訴訟。 而從目前的考察來看，選擇訴訟方式作為解決此類糾紛的比率并不高且較為單一的集中于勞動(dòng)領(lǐng)域以及撫恤金發(fā)放領(lǐng)域。而從具體的行政訴訟環(huán)節(jié)來看，法院在福利案件中更多針對(duì)原告與被告資格、法律適用中的合法性問題予以審查，而很少可以針對(duì)是否合理的問題展開審查，這就使得福利案件中涉及較多的合理性問題難以得到審查。再加之福利案件往往涉及到高度政策性、技術(shù)因素的爭議，諸如如何認(rèn)定工傷等問題，這就使得法院在對(duì)某些實(shí)體性問題進(jìn)行判斷時(shí)，存在相當(dāng)?shù)碾y度。因此，如果要實(shí)現(xiàn)對(duì)于福利權(quán)的有效保障，則需要在行政訴訟審查中引入合理性審查的內(nèi)容。

此外，從行政訴訟的主要案由來看，由于涉及到福利權(quán)實(shí)現(xiàn)的給付行政是一種要求國家積極作為并為公民提供生存照顧的行為，因此它往往涉及到的是行政機(jī)關(guān)的不作為，這就使得行政不作為應(yīng)當(dāng)是審查的主要案之一。同時(shí)，還可能涉及到對(duì)程序違法的審查。例如，在“劉某訴威海路街道辦事處案”中便涉及到這種情形。一般情況下，這類案件的主要法律依據(jù)為《行政訴訟法》第54條第2款的規(guī)定，即對(duì)于違反法定程序的具體行政行為，可以判決撤銷或部分撤銷并可判決被告重新作出具體行政行為。由此，對(duì)福利案件的審查，需對(duì)程序是否合法作出判斷，主要考慮是否逾越時(shí)限，是否履行了充分的告知義務(wù)，是否說明理由等因素。例如，審查行政機(jī)關(guān)是否在社會(huì)保障金申請(qǐng)的法定期限內(nèi)作出行政決定；在拒發(fā)或少發(fā)撫恤金、最低生活保障金時(shí)是否充分說明了相關(guān)理由等。

除作為最后救濟(jì)方式的行政訴訟之外，在福利行政過程之中，關(guān)涉到行政決定的做出及相關(guān)行政程序中對(duì)于福利權(quán)的保障也是必需的。在這種層面上，福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)往往表現(xiàn)為具體給付請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)。以城市最低生活保障領(lǐng)域?yàn)槔?，在“申?qǐng)——調(diào)查——決定——發(fā)放”這樣四個(gè)環(huán)節(jié)中，如果相對(duì)人能夠獲得最終的給付，則需要在每個(gè)環(huán)節(jié)的確保，如申請(qǐng)前的告知、調(diào)查中對(duì)于居民收入的統(tǒng)計(jì)等等，任何一個(gè)環(huán)節(jié)如果出現(xiàn)了行政權(quán)的濫用都可能影響到福利權(quán)益的實(shí)際享有。這在某種意義上，將關(guān)涉到整個(gè)部門行政法體系的建構(gòu)，因此更為詳細(xì)的論證將另行他文展開。