以工代賑是指政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報酬，以此取代直接救濟的一種扶持政策?，F(xiàn)階段，以工代賑是一項農(nóng)村扶貧政策。國家安排以工代賑投入建設(shè)農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施工程，貧困農(nóng)民參加以工代賑工程建設(shè)，獲得勞務(wù)報酬，直接增加收入。

以工代賑是一項特殊的扶貧和救濟措施。多年來，在國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以工代賑通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地改善了貧困地區(qū)和災(zāi)困區(qū)困難群眾的生產(chǎn)生活條件，被譽為黨的一項德政工程。

以工代賑屬于救濟的范疇，但又不同于一般單純救濟，其特殊性在于救濟與建設(shè)的結(jié)合與統(tǒng)一，它是救濟對象通過參加必要的社會公共工程的建設(shè)而獲得賑濟物或資金鐵一種特殊的救濟方式。與一般的救濟相同，以工代賑資金是無償?shù)?，其差異在于它是有附加條件的，要求貧困地區(qū)群眾通過出工投勞來獲得賑濟。因此，以工代賑的含義可以概括為：以救濟為手段，以加強貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施為內(nèi)容，以緩解和最終消除貧困為目的，通過實物投入方式，使貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件得以改善，為其經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造一個相對良好的外部環(huán)境，進而刺激其自我發(fā)展。

以工代賑就是讓受賑濟者參加勞動并獲得報酬，從而取代直接賑濟的一種組織方式，簡言之，就是“以務(wù)工代替賑濟”。

以工代賑作為政府針對特定人群（一般為低收入者，如受災(zāi)人口或貧困人口）采取的一種特殊的賑濟方式，其政策前提是賑濟對象的存在，即由于各種原因造成一部分人達不到社會最低生活標準，需要政府加以救濟。如果沒有賑濟對象的存在，沒有群眾的參與，以工代賑將失去其原本的意義。以工代賑體現(xiàn)了以人為本的理念，人民群眾是它的主體。

實施以工代賑政策可以同時達到三個目標：

第一，通過組織賑濟對象參加工程建設(shè)，使賑濟對象得到必要的收入和最基本的生活保障，達到賑濟的目的。

第二，在政策實施地區(qū)形成一批公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施，對當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展長期發(fā)揮作用。

第三，可在一定程序上緩解政策實施地區(qū)農(nóng)村勞動力剩余問題，有利于社會穩(wěn)定。以工代賑具有“一石三鳥”之功效。同時，還可以激發(fā)群眾自力更生、艱苦奮斗的精神，擺脫“等、靠、要”等消極意識。

從1984年以來國家先后實施了6批規(guī)模較大的以工代賑計劃

1、糧棉布以工代賑。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)連續(xù)幾年獲得豐收，糧食儲備比較多的實際情況，國務(wù)院決定從1984—1987年，動用庫存糧食50億公斤，棉花1億公斤和棉布5億米（糧棉布折價27億元），采用以工代賑辦法幫助貧困地區(qū)修公路、航道和小型水利工程。實施范圍重點是全國18個集中連片的貧困地區(qū)，涉及全國除北京、天津、上海、和江蘇以外和25個省區(qū)（海南當時屬于廣東）。

2、中低檔工業(yè)品以工人賑。

這是在第一批以工代賑取得成功，社會經(jīng)濟效益十分顯著，以工代賑政策得到了廣大干部群眾一致歡迎和要求下提出的。盡管當時國家財政和信貸資金相當困難，但國務(wù)院仍決定1988年先在四川、江西和寧夏3省區(qū)開展用中低檔工業(yè)品以工代賑的試點，并于1989年至1991年動用價值6億元的中低檔工業(yè)品在全國貧困地區(qū)開展以工代賑，除修建交通和水利工程外，還增加了解決人畜飲水的內(nèi)容。

3、工業(yè)品以工代賑。

針對當時全國市場存在的銷售相對疲軟、商業(yè)庫存積壓、企業(yè)庫存偏大等狀況，國務(wù)院決定在1990個至1992年，再拿出價值15億元的工業(yè)品，采取以工代賑的方式，在貧困地區(qū)進行“山、水、林、田、路”綜合開發(fā)，投向范圍主要是中、西部地區(qū)和部分東部山區(qū)，重點是貧困落后地區(qū)，特別是少數(shù)民族聚居區(qū)。

4、糧食以工代賑。

為使貧困地區(qū)穩(wěn)定地解決溫飽問題，國家決定“八五”期間，每年投入10公斤糧食（5年50億公斤），開展以工代賑。這批以工代賑，主要是“以糧養(yǎng)糧”，即通改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件，提高糧食自給水平。內(nèi)容上以建設(shè)基本農(nóng)田為主。實施范圍較前幾個縮小，重點是中西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、深山區(qū)、高寒區(qū)和長期吃返銷糧的貧困地區(qū)、涉及全國17個省區(qū)。

5、江河治理以工代賑。

1991年我國部分地區(qū)發(fā)生了特大洪澇災(zāi)害，經(jīng)濟損失慘重。國務(wù)院決定“八五”期間動用價值100億元的糧食和工業(yè)品，以加快江河湖泊治理，恢復(fù)水毀工程。這批以工代賑，不僅僅是扶貧，更主要的是救災(zāi)和重建家園。其實施重點是淮河、太湖為主的7大江河、5大湖泊的治理，涉及全國 30個省區(qū)市。

6、國營貧困農(nóng)場以工代賑。

1991—1994年，國家每年安排1億元資金采取以工代賑的方式，幫助地處邊遠、自然條件較差的國營農(nóng)牧場改變面貌。

《國家八七扶貧攻堅計劃》指出，從1994年起，再增加10億元以工代賑資金執(zhí)行到2000年。

以工代賑是一項特殊的扶持困難群眾的政策措施，其自身特有的基本屬性，構(gòu)成了以工代賑政策的特殊性和復(fù)雜性。只有正確認識和把握以工代賑的基本特性，才能執(zhí)行好、運用好以工代賑政策，管好用好以工代賑資金。

（一）獨特的雙重性。

以工代賑的兩個基本職能，即“建設(shè)”與“賑濟”，構(gòu)成了以工代賑的基本內(nèi)涵。以工代賑資金的投放，一方面，通過以工代賑工程建設(shè)，形成“硬件”，以工程設(shè)施的形態(tài)實施投資回報；另一方面，通過組織困難群眾參加工程建設(shè)，并以發(fā)放勞務(wù)報酬實現(xiàn)賑濟。以工代賑資金既有建設(shè)性質(zhì)，又有賑濟性質(zhì)。從扶持效果看，既包括工程扶持，又包括就業(yè)和發(fā)放實物、現(xiàn)金扶持。以工代賑的雙重性內(nèi)涵，反映了其內(nèi)在的矛盾性。建設(shè)和賑濟作為矛盾的兩個方面，既有對立性，又有同一性，雙方互為依存，缺一不可。以工代賑自身固有的矛盾性，要求我們在操作中，要統(tǒng)籌兼顧，在不同的情況下可以有所側(cè)重，但不可偏廢。

以工代賑的雙重性在實施中派生出了多方面的矛盾。如工程扶持和報酬賑濟的矛盾，長期效益和短期效果的矛盾，扶貧開發(fā)與抗災(zāi)救災(zāi)的關(guān)系，實特支付與現(xiàn)金支付的關(guān)系等等。這些關(guān)系和矛盾的存在，加大了政策執(zhí)行的難度，要求我們更深刻的把握，更全面的理解。必須看到，在以工代賑內(nèi)部諸多矛盾關(guān)系中，貫穿始終的、處于主導(dǎo)地位的，是“人”與“物”的關(guān)系。只有把人的困素放在第一位，堅持以人為本的理念才是正確的。

（二）廣泛的公眾性。

以工代賑的工程效益、參與主體和受益對象都必須直接面向大眾化意義上的困難群眾。從政策上看，這一點是毫無疑問的。就公共工程而言，項目區(qū)的群眾都有同樣的機會和權(quán)力分享工程效益。而就與農(nóng)戶直接掛鉤的建設(shè)項目而言，雖然有屬于分戶建設(shè)、個體受益。但通過各級政府統(tǒng)一規(guī)劃、立項和組織實施，最終以解決整體上的問題和困難為目標。

以工代賑的公眾性是由其本質(zhì)決定的。首先，以工代賑的基本目標和主要任務(wù)，是改善發(fā)展環(huán)境，幫助困難群眾增強自我積累、自我發(fā)展的能力，為當?shù)氐恼w發(fā)展打基礎(chǔ)。其次，以工代賑資金來自于中央財政，公共財政要求政府提供公共產(chǎn)品，面向整體，體現(xiàn)公平，規(guī)避風險。再次，雖然以工代賑建設(shè)項目一般規(guī)模不大，但其基礎(chǔ)性、整體性較明顯，從規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)立項和組織實施上，都無法以直接針對特定的農(nóng)戶個體安排。這也是為什么以工代賑在操作上不能機械地提“進村到戶”的原因。

實現(xiàn)以工代賑的公眾性，要求我們在組織實施中，把能否同時促進多數(shù)群眾增收作為衡量建設(shè)效益和基本標準和項目立項的基本條件，堅持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實改善群眾生產(chǎn)生活條件，真正做到面向多數(shù)貧困人口和困難群眾。

（三）明確的適用性。

以工代賑是扶貧濟困與工程建設(shè)的統(tǒng)一和有機結(jié)構(gòu)，缺其一則不能稱之為以工代賑。二者的統(tǒng)一性，決定了以工代賑具有明確的適用條件：其一，賑濟對象必須有一定的勞動能力。無勞動能力而又需要救濟者，如鰥、寡、孤、獨、殘疾人等，只能通過民政或社會保障體系進行救濟，不是以工代賑的范疇。其二，以工代賑一般只適用于修建一些以勞務(wù)投入為主的基礎(chǔ)性、公益性工程，一般勞務(wù)力需求量大。其三，以工代賑建設(shè)工程必須適合于廣大受賑濟對象的勞動技能水平，一般為施工技術(shù)要求不高的工程項目。按照這些要求，適合以工代賑建設(shè)的工程主要有：中小型灌溉和供水工程、農(nóng)田水利、基本農(nóng)田建設(shè)、河道整治、農(nóng)村公路、植樹造林，以及城鎮(zhèn)棣化和道路維護、普通房屋建筑等。而大型水利設(shè)施、高等級公路等，由于施工機械化水平和專業(yè)化程度較高，難以大規(guī)模組織群眾參與，不宜采取以工代賑方式進行建設(shè)。

以工代賑有限的適用性，要求我們在計劃管理、政策把握、關(guān)系協(xié)調(diào)中，保持清醒的頭腦，避免不顧條件地過高定位。要從以工代賑的基本特征出發(fā)，認直研究以工代賑究竟適合做什么，不適合做什么，避免包辦一切、包打天下。同時，要堅決貫徹落實中央有關(guān)減輕農(nóng)民負擔的精神，把以工代賑勞務(wù)報酬政策執(zhí)行得更好，在資金安排上，寧可少做一點工程，也要保證群眾能夠及時領(lǐng)取報酬，得到實惠。這對于要增加貧困農(nóng)民的現(xiàn)金收入，擴大貧困農(nóng)村市場是十分有效的。貧困地區(qū)工作千頭萬緒，方方面面都需要扶持。以工代賑的任務(wù)就是要努力完成好自身的任務(wù)，實現(xiàn)自身的工作目標。并與其它相關(guān)的政策措施整合、匹配好，而不是替代其它政策。

綜上，從以工代賑的基本內(nèi)涵和基本特征出發(fā)，在實際工作中要注意解決好三個問題：一是以工代賑的任務(wù)就是進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件，為困難群眾的發(fā)展建立“平臺”，打好基礎(chǔ)。而不適合直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；二是按照公共財政的要求，并結(jié)合以往工作臺經(jīng)驗教訓，以工代賑要體現(xiàn)它的公平性和無償性，不能搞有償使用；三是要體現(xiàn)以工代賑的公眾性，切實面向貧困地區(qū)，面向受災(zāi)地區(qū)，面向困難群眾，不搞大戶扶持。