需補(bǔ)充行政決定是指必須具備補(bǔ)充行為才能生效的行政決定。這個補(bǔ)充行為往往就是上級機(jī)關(guān)的審批或備案行為。當(dāng)該補(bǔ)充行為是由行政法規(guī)范規(guī)定時，需補(bǔ)充行政決定是一個無附款行政決定；當(dāng)該補(bǔ)充行為并非基于行政法規(guī)范的規(guī)定，而是由行政主體自行設(shè)定或要求時，需補(bǔ)充行政決定是一個附款行政決定。

　　在我國大陸行政法學(xué)界，最早針對需補(bǔ)充行政決定的論述見于王珉燦教授主編、1983年出版的我國最早一部行政法教材《行政法概要》中：“行政措施視其所發(fā)生的效果歸自己或歸他人，可以分為獨(dú)立的行政措施和補(bǔ)充的行政措施。凡行政措施能獨(dú)立存在，其所生的效果屬于決定措施的行為者時，是獨(dú)立的行政措施，大部分的行政措施都是獨(dú)立的行政措施。凡行政措施用以補(bǔ)充其他行政措施，使其它行政措施發(fā)生完全的效力者，是補(bǔ)充的行政措施，例如《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》第五條規(guī)定的批復(fù)，就是對下級機(jī)關(guān)請示行為的補(bǔ)充的行政措施，區(qū)別這兩種行政措施的益處在于分清其效力的歸屬，也在于明了在行政程序上，有些行為須待其他行為補(bǔ)充才能發(fā)生完全效力?！?

　　在這里，“補(bǔ)充行政行為”在概念上被首次提出，并放在“行政措施的涵義和種類”這一節(jié)下進(jìn)行簡單論述。之后，姜明安教授在他 1985年出版的一部行政法教科書中，延續(xù)了“補(bǔ)充行政行為”的提法：“以行為對他行為的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，把行政行為分為獨(dú)立的行政行為和補(bǔ)充的行政行為。補(bǔ)充的行政行為指：他種行政行為依賴該行為而存在，該行為的完成是他種行政行為成立的必需前提，是他種行政行為的補(bǔ)充，該行為的法律效果歸屬于他種行政行為。例如，上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)請示的批復(fù)行為，審核機(jī)關(guān)對送審文件的審核行為，專門行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行行為等。（有的學(xué)者把獨(dú)立行政行為和補(bǔ)充行政行為稱為一次行政行為和二次行政行為）”在這里，作者提到了“一次行政行為”、“二次行政行為”概念，并認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行這樣一種事實(shí)行為也可以構(gòu)成補(bǔ)充行政行為。

　　在1991年出版的《新中國行政法學(xué)研究綜述（1949—1990）》中，對補(bǔ)充行政行為的論述如下：“以行為對他行為的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，把行政行為分為獨(dú)立的行政行為和補(bǔ)充的行政行為，或一次行政行為與二次行政行為。后者，是指他種行政行為依賴該行政行為而存在，該行為的完成是他種行政行為成立的必須前提，是他種行為的補(bǔ)充，該行為的法律效果歸于他種行政行為?！?

　　較早運(yùn)用“需補(bǔ)充行政行為”概念代替“補(bǔ)充行政行為”概念見于葉必豐教授于1996年出版的一部行政法教科書中：“以行政行為是否需要其他條件作為補(bǔ)充為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政行為分為獨(dú)立行政行為和需補(bǔ)充行政行為。……需補(bǔ)充行政行為，是指必須由另一個行政行為作為補(bǔ)充條件才能有效成立的行政行為。例如，公安機(jī)關(guān)對違反治安管理的外國人的拘留處罰行為，只有在報地、市公安局（處）審批并報省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）向公安部備案后才能有效成立。又如，省人民政府制定規(guī)章的行為，只有在報國務(wù)院備案后才能有效成立。需補(bǔ)充行政行為的法律效果由實(shí)施該行為的行政主體和實(shí)施補(bǔ)充行為的行政主體共同承受，它們相互間具有連帶責(zé)任關(guān)系。

　　之后，“需補(bǔ)充行政行為”概念被葉必豐教授一直沿用，在他之后所參與撰寫或主編的行政法教科書中均有所提及。在 2007 年出版、葉必豐教授參與撰寫的《行政法與行政訴訟法》一書中，除了沿續(xù)以往對需補(bǔ)充行政行為的論述外，還有如下新認(rèn)識：“行政行為之所以需要另一行為的補(bǔ)充，既是由行政行為的復(fù)雜性涉及其它行政主體決定的，也是在行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)分權(quán)和監(jiān)控的需要。這一問題在當(dāng)前以行政審批的形式擺到了我們面前，引起了廣泛關(guān)注，也是行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。這種改革的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)是分權(quán)監(jiān)控和責(zé)任行政，即對有必要分權(quán)監(jiān)控的事項(xiàng)，確立補(bǔ)充行為制度，相應(yīng)行政機(jī)關(guān)對按這一制度取得審批和監(jiān)控權(quán)的應(yīng)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。而對沒有必要通過事前審批的事項(xiàng)，則應(yīng)取消相應(yīng)補(bǔ)充行政行為。行政行為的這一分類，有利于分析行政行為的合法性和確立責(zé)任分擔(dān)。”值得注意的是，葉必豐教授最近已用“需補(bǔ)充行政決定”替代了“需補(bǔ)充行政行為”概念，這表明他已經(jīng)縮小了原需補(bǔ)充行政行為的范圍，排除了抽象行政行為，而將其只限于具體行政行為的范疇。

　　1、體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督性。這一特征與本文的研究主旨緊密相關(guān)，由于本文研究的側(cè)重點(diǎn)在于如何確保需補(bǔ)充行政決定制度的有效性，具體而言是保證行政機(jī)關(guān)之間監(jiān)督作用的正常發(fā)揮，因此，凡是能夠體現(xiàn)這種監(jiān)督關(guān)系的行為制度都可以納入到需補(bǔ)充行政決定中來，反之則不在本文研究范圍。

　　2、具有行政決定的性質(zhì)。需補(bǔ)充行政決定不是在行政法中拼湊的概念，它還是隸屬于原有的行政法理論體系之下的，具體而言是屬于行政決定的一種分類。因此我們必須將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能分工行為排除在需補(bǔ)充行政決定之外。當(dāng)然，對需補(bǔ)充行政決定研究的意義不只限于這個范圍，凡是能夠體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)之間監(jiān)督關(guān)系的制度，都可以比照本文的研究成果進(jìn)行重新審視。

　　獨(dú)立行政決定的法律效果由實(shí)施該行政決定的行政主體承受。需補(bǔ)充行政決定的法律效果由實(shí)施該行政決定的行政主體和實(shí)施補(bǔ)充行政決定的行政主體共同承受，它們相關(guān)互間具有連帶責(zé)任關(guān)系。