城市財政管理體制是城市經(jīng)濟管理體制的重要組成部分，也是社會主義國家財政管理體制的重要組成部分。它是指在中央和城市之間、地方政府和城市之間和企業(yè)、事業(yè)單位之間，劃分財政管理權限和責任以及財政預算收支范圍的制度。

城市財政管理體制作為城市財政管理的基本制度，是國家用以確定和調(diào)整城市政府在財政方面的責、權、利關系和求得城市領域的矛盾得到合理解決的一個重要保證。它的實質(zhì)是城市財政權限的劃分問題。城市財政管理權限劃分合理，就能促進城市經(jīng)濟的發(fā)展和各項公共事業(yè)的順利進行。在我國社會主義條件下，中央和城市以及城市各級財政之間的資金分配關系，在根本利益上是一致的。城市必須服從中央，下級必須服從上級，以保證中央的統(tǒng)一領導和全國范圍的整體利益。城市財政分配和城市財政收支平衡以及財政杠桿作用的發(fā)揮，都是由城市財政部門按國家財政政策和制度進行的。為了發(fā)揮城市的積極性和主動性，很好地完成城市財政工作任務，讓城市政府辦更多的事，并且把事辦好，就要照顧城市政府的物質(zhì)利益，給城市財政以更多財政管理權限和應有的財政資金。

城市財政管理體制是人們根據(jù)對城市客觀經(jīng)濟規(guī)律和城市的政治經(jīng)濟形勢以及城市財政和城市經(jīng)濟的關系具體制定的，是組織城市財政分配活動，處理財政分配關系的基本管理制度，是城市經(jīng)濟管理的一種重要手段。因此，城市財政管理體制本身并不是分配關系的構成部分，而是屬于上層建筑的范疇。正確認識城市財政管理體制的上層建筑屬性，可以使我們認識城市財政管理體翩必須適應城市經(jīng)濟的發(fā)展和各項公共事業(yè)的開展，按照城市經(jīng)濟的客觀規(guī)律進行改革。

城市財政管理體制的基本任務，在于適應國家政治經(jīng)濟管理職能，通過貫徹執(zhí)行國家有關財政方針政策和規(guī)章制度，及時地確立和調(diào)整有關方面在財政資金分配和使用管理中的責、權、利關系，最大限度地調(diào)動各方面的積極因素，籌集國家財政收入，厲行節(jié)約，增收節(jié)支，力爭財政收支平衡。通過財政分配杠桿，促進城市經(jīng)濟的發(fā)展和社會公共事業(yè)的順利進行。因此，城市財政管理體制是國家用以處理財政過程中矛盾的一個重要手段和主要形式，也是處理生產(chǎn)關系和生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟基礎之聞的社會基本矛盾的一項基本制度，是為調(diào)整和完善財政分配關系服務的。城市財政管理體制是一個內(nèi)容廣泛的體系，它包括預算、稅收、財務等范疇的管理體制，用以處理國家同城市有關方面的財政管理權限，協(xié)調(diào)城市財政同有關方面的分配關系、包括中央、省與城市之間以及城市財政部門與企業(yè)之間和城市管理體系中各環(huán)節(jié)之間的分配關系。

1.實行財政分級蒼理是現(xiàn)代國家財政管理體制的共同形式。現(xiàn)代國家中,凡有一級政府,就相應建立一級財政。這樣不僅能保證各級政權在行使其職能時具備必不可少的資金,而且還出于發(fā)揮財政功能的需要,有些財政功能必須在集中水平上行使,而另一些則只有分權行使才能取得較高的效益。西方國家中,無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家,無論是三級政權還是兩級政權,均實行財政的分級管理體制。盡管城市財政在各國的財政休制中所處的級次不盡相同。我國同樣也實行中央與地方兩級財政管理體制。

2.在中央與城市的財政關系上,既有中央的高度集中,又有地方的高度自治是現(xiàn)代國家財政體制的總趨勢。從歷史上看,西方各國地方自治勢力較強。但隨著生產(chǎn)的社會化和科學技術的高度發(fā)展,財政體制逐步由分散而集中。到了70年代又有提倡地方自治能力的改革苗頭。目前基本上是將收入的大部分集中于中央,然后根據(jù)國家需要和各地區(qū)情況,再對地方進行分別補助。這是促使地方政府的活動不得脫離中央意圖的重要手段。

與此同時,地方政府獨立的預算系統(tǒng),獨立的稅制以及發(fā)行地方債券的權力,又使其具有相應的自主權,具備管理的積極性。這就是高度集中與高度自治相結(jié)合的財政管理體制。

我國建國以來走過的道路正好相反,是從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支走向逐步分權。特別是經(jīng)濟體制改革以來,基本上是遵循讓利分權的思路,使財政集中程度不斷下降。全國財政收入占國民收入的比重,由以往的35%下降到1988年的19.2%(按可比口徑)。中央財政收入占全國財政收入由以往的60%左右下降到1988年的36.4%。中央感到有必要提高集中程度。而地方仍然感到財力不足,財權有限。如何建立一種中央統(tǒng)一領導下的地方相對獨立的分級財政體制,乃是當前財政體制改革面臨的難題。

3.從財政收支劃分上看,我國與西方國家差異較大。分稅制作為分級財政體制的收入模式,在世界范圍內(nèi)被廣泛采用。分稅制的核心問題,一是在不同級次的政府之間合理分配稅種,二是在各級政府建立各自獨立的完善的稅制。其中后者更為重要。城市財政只有具備了獨立的稅制,才有可能保證穩(wěn)定的收入來源。再配以上級政府的補助制度,從而實現(xiàn)城市的獨立財政。我國各級政府間收入的劃分,早在1953年的體制中就已運用了劃分稅種的辦法,1985年的體制則明確稱為“劃分稅種、核定收支、分級包千”?？梢哉f分稅制的兩大核心問題中,第一條已經(jīng)做到。至于核心中的第二條,也是更為重要的一條,即分別建立各白獨立的稅制，我國目前尚未實行,因此我國中央與地方城市的財政收入劃分還不是分稅制。

城市財政支出結(jié)構方面的差異,主要由于各國政府職能不同而形成。西方國家的城市地方支出、教育、特別是中小學教育占有相當大的比重。此外是交通運輸、住宅與城市維護、服務事業(yè)及其設施的建設也占相當比重。西方國家一般認為,對城市的維護和運轉(zhuǎn)給以足夠的資金,往往比增加新的投資更為有效和重要。我國的城市財政支出中,除行政管理費和科教文衛(wèi)事業(yè)費外,相當一部分用于經(jīng)濟建設類和各種補貼。用于城市維護的費用遠遠不能滿足城市運行和發(fā)展的需要。城市財政支出結(jié)構的改革,仰仗于城市政府職能的轉(zhuǎn)換。改變目前城市財政收入不足卻要包攬一切的局面,是城市財政休制改革面臨的另一主要問題。

借鑒外國城市財政管理體制中的優(yōu)點,促進中國城市財政管理體制的改革和完善,使城市財政真正成為促進城市經(jīng)濟和社會正常運行和不斷發(fā)展的堅實基礎和有力保證。

1.明確劃分各級政府職能,是建立中央統(tǒng)一領導下的獨立城市財政的前提?！敖y(tǒng)一領導,分級管理”是我國財政管理體制的總原則。建立中央統(tǒng)一領導下的真正獨立的城市財政是城市財政體制改革的總目標。城市是市屬企業(yè)的管理者,其管理積極性的發(fā)揮,不僅關系到企業(yè)的效益和本城市的發(fā)展,也關系到全國財政收入的增長,城市還是各項地方事業(yè)的具體承辦者,在政治、經(jīng)濟、文化、科技、教育諸方面對周圍地區(qū)起著領導中心作用。城市建設,包括住宅、文化福利設施、市政工程和民用事業(yè)等,不僅是城市自身生產(chǎn)和提高人民活必不可少的,也是發(fā)揮城市中心作用必不可少的。給予城市財政管理上自主權,首先必須明確規(guī)定各級政府的職能,以便確定其支出范圍??一般說來,調(diào)整和穩(wěn)定經(jīng)濟的財政政策的制定,中央和全國預算的立法和編制應由中央政府承擔。而提供公共服務和區(qū)域性的基礎設施建設則應由城市地方政府承擔。在這種基本原則下合理分配各級政府職能,才能確定城市的支出范圍和收入劃分。

2.建立適合中國國情的收入劃分辦法,是實現(xiàn)獨立城市財政的保證。分稅制是大部分國家實行的收入劃分辦法,也是我國財政體制改革的總體目標。由于我國目前尚有許多外部條件尚不具備,如稅制改革正處于進行之中,格局還沒有確定：計劃、物資、投資等配套改革也沒有完成；企業(yè)還沒有真正做到自主經(jīng)營,而且缺乏相應的約束機制；等等,因此分稅制的實現(xiàn)并不是一朝一夕的事。并且我國還有許多特殊點,如地區(qū)差別懸殊,地方政府參與經(jīng)濟事務等等。因此要建立適合我國國情的分稅制。一方面要建立地方稅體系,解決目前中央和城市地方政府在收入劃分上的互相擠占問題。另一方面要建立多元化的分稅辦法,以適應我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不平衡,國民收入和財政收入地區(qū)懸殊的狀況。同時徹底改變現(xiàn)有的基數(shù)核定辦法,解決發(fā)達城市財政收入額高,上繳任務重,留下的資金不足以進行城市維護的負擔不合理現(xiàn)象。城市的國有資產(chǎn)管理體系也應著手建立。因為全國獨立核算的全民所有制工業(yè)企業(yè)的固定資產(chǎn)原值中,約有60%歸地方政府所有。建立和健全地方城市的國有資產(chǎn)管理體系是城市財政收入穩(wěn)定增長的重要保證。

3.加強城市財政預算的管理。西方國家對預算立法十分重視,除憲法中規(guī)定有關預算的相應條款外,還有獨立的預算法和一系列配套的法規(guī)。我國目前在這方面還很欠缺。城市的財政部門要加強預算的編制、管理、執(zhí)行、監(jiān)督。不僅嚴肅預算支出的法律性,不亂開口子,也要加強稅的征收竹理,清理稅收優(yōu)惠政策。加強稅收審計,是西方城市財政管理中可借鑒的地方。如紐約市,每年的公司所得稅中約有25%是通過稅收審計后增加的。通過對城市財政支出和收入兩方面的加強管理,才能保證城市財政的收支平衡。

另外,西方國家城市財政的復式預算辦法也可借鑒。自30年代以來，大多數(shù)西方國家都采用復式預算。70年代后,許多國家中央一級預算采用新型的單式預算,以便對經(jīng)濟進行全面干預。但城市一級仍采用復式預算。美國雖然聯(lián)邦預算一直是單式,城市則早已采用復式預算。由于城市復式預算建立在按收入性質(zhì)劃分支出用途的基礎之上,因此提高了資金透明度。特別是對債務的性質(zhì)、使用和償還能力便于分析。我國目前城市財政資金普遍緊張,除了依靠經(jīng)濟發(fā)展之外,還要發(fā)展城市財政信用,以彌補資金不足。編制復式預算,有助于把握不同性質(zhì)資金的活動規(guī)律,合理使用城市財政資金,改變目前資金來源和使用方向劃分不明確,經(jīng)常性開支與建設性開支相互擠占的現(xiàn)象。城市復式預算可以率先起步,不必等待中央財政復式預算的建立。