城市財(cái)政管理體制是城市經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分，也是社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政管理體制的重要組成部分。它是指在中央和城市之間、地方政府和城市之間和企業(yè)、事業(yè)單位之間，劃分財(cái)政管理權(quán)限和責(zé)任以及財(cái)政預(yù)算收支范圍的制度。

城市財(cái)政管理體制作為城市財(cái)政管理的基本制度，是國(guó)家用以確定和調(diào)整城市政府在財(cái)政方面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系和求得城市領(lǐng)域的矛盾得到合理解決的一個(gè)重要保證。它的實(shí)質(zhì)是城市財(cái)政權(quán)限的劃分問(wèn)題。城市財(cái)政管理權(quán)限劃分合理，就能促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各項(xiàng)公共事業(yè)的順利進(jìn)行。在我國(guó)社會(huì)主義條件下，中央和城市以及城市各級(jí)財(cái)政之間的資金分配關(guān)系，在根本利益上是一致的。城市必須服從中央，下級(jí)必須服從上級(jí)，以保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)范圍的整體利益。城市財(cái)政分配和城市財(cái)政收支平衡以及財(cái)政杠桿作用的發(fā)揮，都是由城市財(cái)政部門(mén)按國(guó)家財(cái)政政策和制度進(jìn)行的。為了發(fā)揮城市的積極性和主動(dòng)性，很好地完成城市財(cái)政工作任務(wù)，讓城市政府辦更多的事，并且把事辦好，就要照顧城市政府的物質(zhì)利益，給城市財(cái)政以更多財(cái)政管理權(quán)限和應(yīng)有的財(cái)政資金。

城市財(cái)政管理體制是人們根據(jù)對(duì)城市客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城市的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及城市財(cái)政和城市經(jīng)濟(jì)的關(guān)系具體制定的，是組織城市財(cái)政分配活動(dòng)，處理財(cái)政分配關(guān)系的基本管理制度，是城市經(jīng)濟(jì)管理的一種重要手段。因此，城市財(cái)政管理體制本身并不是分配關(guān)系的構(gòu)成部分，而是屬于上層建筑的范疇。正確認(rèn)識(shí)城市財(cái)政管理體制的上層建筑屬性，可以使我們認(rèn)識(shí)城市財(cái)政管理體翩必須適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各項(xiàng)公共事業(yè)的開(kāi)展，按照城市經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律進(jìn)行改革。

城市財(cái)政管理體制的基本任務(wù)，在于適應(yīng)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)管理職能，通過(guò)貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)政方針政策和規(guī)章制度，及時(shí)地確立和調(diào)整有關(guān)方面在財(cái)政資金分配和使用管理中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，最大限度地調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，籌集國(guó)家財(cái)政收入，厲行節(jié)約，增收節(jié)支，力爭(zhēng)財(cái)政收支平衡。通過(guò)財(cái)政分配杠桿，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)公共事業(yè)的順利進(jìn)行。因此，城市財(cái)政管理體制是國(guó)家用以處理財(cái)政過(guò)程中矛盾的一個(gè)重要手段和主要形式，也是處理生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之聞的社會(huì)基本矛盾的一項(xiàng)基本制度，是為調(diào)整和完善財(cái)政分配關(guān)系服務(wù)的。城市財(cái)政管理體制是一個(gè)內(nèi)容廣泛的體系，它包括預(yù)算、稅收、財(cái)務(wù)等范疇的管理體制，用以處理國(guó)家同城市有關(guān)方面的財(cái)政管理權(quán)限，協(xié)調(diào)城市財(cái)政同有關(guān)方面的分配關(guān)系、包括中央、省與城市之間以及城市財(cái)政部門(mén)與企業(yè)之間和城市管理體系中各環(huán)節(jié)之間的分配關(guān)系。

1.實(shí)行財(cái)政分級(jí)蒼理是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政管理體制的共同形式?，F(xiàn)代國(guó)家中,凡有一級(jí)政府,就相應(yīng)建立一級(jí)財(cái)政。這樣不僅能保證各級(jí)政權(quán)在行使其職能時(shí)具備必不可少的資金,而且還出于發(fā)揮財(cái)政功能的需要,有些財(cái)政功能必須在集中水平上行使,而另一些則只有分權(quán)行使才能取得較高的效益。西方國(guó)家中,無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家,無(wú)論是三級(jí)政權(quán)還是兩級(jí)政權(quán),均實(shí)行財(cái)政的分級(jí)管理體制。盡管城市財(cái)政在各國(guó)的財(cái)政休制中所處的級(jí)次不盡相同。我國(guó)同樣也實(shí)行中央與地方兩級(jí)財(cái)政管理體制。

2.在中央與城市的財(cái)政關(guān)系上,既有中央的高度集中,又有地方的高度自治是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政體制的總趨勢(shì)。從歷史上看,西方各國(guó)地方自治勢(shì)力較強(qiáng)。但隨著生產(chǎn)的社會(huì)化和科學(xué)技術(shù)的高度發(fā)展,財(cái)政體制逐步由分散而集中。到了70年代又有提倡地方自治能力的改革苗頭。目前基本上是將收入的大部分集中于中央,然后根據(jù)國(guó)家需要和各地區(qū)情況,再對(duì)地方進(jìn)行分別補(bǔ)助。這是促使地方政府的活動(dòng)不得脫離中央意圖的重要手段。

與此同時(shí),地方政府獨(dú)立的預(yù)算系統(tǒng),獨(dú)立的稅制以及發(fā)行地方債券的權(quán)力,又使其具有相應(yīng)的自主權(quán),具備管理的積極性。這就是高度集中與高度自治相結(jié)合的財(cái)政管理體制。

我國(guó)建國(guó)以來(lái)走過(guò)的道路正好相反,是從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支走向逐步分權(quán)。特別是經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái),基本上是遵循讓利分權(quán)的思路,使財(cái)政集中程度不斷下降。全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重,由以往的35%下降到1988年的19.2%(按可比口徑)。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入由以往的60%左右下降到1988年的36.4%。中央感到有必要提高集中程度。而地方仍然感到財(cái)力不足,財(cái)權(quán)有限。如何建立一種中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方相對(duì)獨(dú)立的分級(jí)財(cái)政體制,乃是當(dāng)前財(cái)政體制改革面臨的難題。

3.從財(cái)政收支劃分上看,我國(guó)與西方國(guó)家差異較大。分稅制作為分級(jí)財(cái)政體制的收入模式,在世界范圍內(nèi)被廣泛采用。分稅制的核心問(wèn)題,一是在不同級(jí)次的政府之間合理分配稅種,二是在各級(jí)政府建立各自獨(dú)立的完善的稅制。其中后者更為重要。城市財(cái)政只有具備了獨(dú)立的稅制,才有可能保證穩(wěn)定的收入來(lái)源。再配以上級(jí)政府的補(bǔ)助制度,從而實(shí)現(xiàn)城市的獨(dú)立財(cái)政。我國(guó)各級(jí)政府間收入的劃分,早在1953年的體制中就已運(yùn)用了劃分稅種的辦法,1985年的體制則明確稱為“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包千”。可以說(shuō)分稅制的兩大核心問(wèn)題中,第一條已經(jīng)做到。至于核心中的第二條,也是更為重要的一條,即分別建立各白獨(dú)立的稅制，我國(guó)目前尚未實(shí)行,因此我國(guó)中央與地方城市的財(cái)政收入劃分還不是分稅制。

城市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面的差異,主要由于各國(guó)政府職能不同而形成。西方國(guó)家的城市地方支出、教育、特別是中小學(xué)教育占有相當(dāng)大的比重。此外是交通運(yùn)輸、住宅與城市維護(hù)、服務(wù)事業(yè)及其設(shè)施的建設(shè)也占相當(dāng)比重。西方國(guó)家一般認(rèn)為,對(duì)城市的維護(hù)和運(yùn)轉(zhuǎn)給以足夠的資金,往往比增加新的投資更為有效和重要。我國(guó)的城市財(cái)政支出中,除行政管理費(fèi)和科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)外,相當(dāng)一部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)類和各種補(bǔ)貼。用于城市維護(hù)的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市運(yùn)行和發(fā)展的需要。城市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革,仰仗于城市政府職能的轉(zhuǎn)換。改變目前城市財(cái)政收入不足卻要包攬一切的局面,是城市財(cái)政休制改革面臨的另一主要問(wèn)題。

借鑒外國(guó)城市財(cái)政管理體制中的優(yōu)點(diǎn),促進(jìn)中國(guó)城市財(cái)政管理體制的改革和完善,使城市財(cái)政真正成為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)正常運(yùn)行和不斷發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有力保證。

1.明確劃分各級(jí)政府職能,是建立中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立城市財(cái)政的前提?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理”是我國(guó)財(cái)政管理體制的總原則。建立中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的真正獨(dú)立的城市財(cái)政是城市財(cái)政體制改革的總目標(biāo)。城市是市屬企業(yè)的管理者,其管理積極性的發(fā)揮,不僅關(guān)系到企業(yè)的效益和本城市的發(fā)展,也關(guān)系到全國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng),城市還是各項(xiàng)地方事業(yè)的具體承辦者,在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育諸方面對(duì)周圍地區(qū)起著領(lǐng)導(dǎo)中心作用。城市建設(shè),包括住宅、文化福利設(shè)施、市政工程和民用事業(yè)等,不僅是城市自身生產(chǎn)和提高人民活必不可少的,也是發(fā)揮城市中心作用必不可少的。給予城市財(cái)政管理上自主權(quán),首先必須明確規(guī)定各級(jí)政府的職能,以便確定其支出范圍??一般說(shuō)來(lái),調(diào)整和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策的制定,中央和全國(guó)預(yù)算的立法和編制應(yīng)由中央政府承擔(dān)。而提供公共服務(wù)和區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則應(yīng)由城市地方政府承擔(dān)。在這種基本原則下合理分配各級(jí)政府職能,才能確定城市的支出范圍和收入劃分。

2.建立適合中國(guó)國(guó)情的收入劃分辦法,是實(shí)現(xiàn)獨(dú)立城市財(cái)政的保證。分稅制是大部分國(guó)家實(shí)行的收入劃分辦法,也是我國(guó)財(cái)政體制改革的總體目標(biāo)。由于我國(guó)目前尚有許多外部條件尚不具備,如稅制改革正處于進(jìn)行之中,格局還沒(méi)有確定：計(jì)劃、物資、投資等配套改革也沒(méi)有完成；企業(yè)還沒(méi)有真正做到自主經(jīng)營(yíng),而且缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制；等等,因此分稅制的實(shí)現(xiàn)并不是一朝一夕的事。并且我國(guó)還有許多特殊點(diǎn),如地區(qū)差別懸殊,地方政府參與經(jīng)濟(jì)事務(wù)等等。因此要建立適合我國(guó)國(guó)情的分稅制。一方面要建立地方稅體系,解決目前中央和城市地方政府在收入劃分上的互相擠占問(wèn)題。另一方面要建立多元化的分稅辦法,以適應(yīng)我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平不平衡,國(guó)民收入和財(cái)政收入地區(qū)懸殊的狀況。同時(shí)徹底改變現(xiàn)有的基數(shù)核定辦法,解決發(fā)達(dá)城市財(cái)政收入額高,上繳任務(wù)重,留下的資金不足以進(jìn)行城市維護(hù)的負(fù)擔(dān)不合理現(xiàn)象。城市的國(guó)有資產(chǎn)管理體系也應(yīng)著手建立。因?yàn)槿珖?guó)獨(dú)立核算的全民所有制工業(yè)企業(yè)的固定資產(chǎn)原值中,約有60%歸地方政府所有。建立和健全地方城市的國(guó)有資產(chǎn)管理體系是城市財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要保證。

3.加強(qiáng)城市財(cái)政預(yù)算的管理。西方國(guó)家對(duì)預(yù)算立法十分重視,除憲法中規(guī)定有關(guān)預(yù)算的相應(yīng)條款外,還有獨(dú)立的預(yù)算法和一系列配套的法規(guī)。我國(guó)目前在這方面還很欠缺。城市的財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)預(yù)算的編制、管理、執(zhí)行、監(jiān)督。不僅嚴(yán)肅預(yù)算支出的法律性,不亂開(kāi)口子,也要加強(qiáng)稅的征收竹理,清理稅收優(yōu)惠政策。加強(qiáng)稅收審計(jì),是西方城市財(cái)政管理中可借鑒的地方。如紐約市,每年的公司所得稅中約有25%是通過(guò)稅收審計(jì)后增加的。通過(guò)對(duì)城市財(cái)政支出和收入兩方面的加強(qiáng)管理,才能保證城市財(cái)政的收支平衡。

另外,西方國(guó)家城市財(cái)政的復(fù)式預(yù)算辦法也可借鑒。自30年代以來(lái)，大多數(shù)西方國(guó)家都采用復(fù)式預(yù)算。70年代后,許多國(guó)家中央一級(jí)預(yù)算采用新型的單式預(yù)算,以便對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面干預(yù)。但城市一級(jí)仍采用復(fù)式預(yù)算。美國(guó)雖然聯(lián)邦預(yù)算一直是單式,城市則早已采用復(fù)式預(yù)算。由于城市復(fù)式預(yù)算建立在按收入性質(zhì)劃分支出用途的基礎(chǔ)之上,因此提高了資金透明度。特別是對(duì)債務(wù)的性質(zhì)、使用和償還能力便于分析。我國(guó)目前城市財(cái)政資金普遍緊張,除了依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外,還要發(fā)展城市財(cái)政信用,以彌補(bǔ)資金不足。編制復(fù)式預(yù)算,有助于把握不同性質(zhì)資金的活動(dòng)規(guī)律,合理使用城市財(cái)政資金,改變目前資金來(lái)源和使用方向劃分不明確,經(jīng)常性開(kāi)支與建設(shè)性開(kāi)支相互擠占的現(xiàn)象。城市復(fù)式預(yù)算可以率先起步,不必等待中央財(cái)政復(fù)式預(yù)算的建立。