國(guó)務(wù)院部門規(guī)章是指國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，依法按照部門規(guī)章制定程序制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件的總稱。部門規(guī)章中的法律問題，主要是制定機(jī)關(guān)、制定權(quán)限、制定程序和監(jiān)督程序。

國(guó)務(wù)院部門的規(guī)章制定權(quán)：首先源自于1982年現(xiàn)行憲法。《憲法》第90條規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！读⒎ǚā泛?001年公布的《規(guī)章制定程序條例》，對(duì)國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、制定權(quán)限、制定程序和監(jiān)督程序作出了統(tǒng)一明確的規(guī)定。在此之前的1990年國(guó)務(wù)院還發(fā)布了法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定。

一、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的制定原則

制定規(guī)章需要遵循的基本原則是：一致性原則、權(quán)利保障原則、權(quán)力責(zé)任統(tǒng)一原則、體現(xiàn)改革精神原則、精簡(jiǎn)統(tǒng)一效率原則。這些原則不但適用于部門規(guī)章，也適用于地方政府規(guī)章。

一致性原則要求制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循《立法法》確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定。

權(quán)利保障原則要求制定規(guī)章，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑。

權(quán)力責(zé)任統(tǒng)一原則的要求是，在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

體現(xiàn)改革精神原則的要求是，科學(xué)規(guī)范行政行為，促進(jìn)政府職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

精簡(jiǎn)統(tǒng)一效率的原則是，相同或者相近的職能應(yīng)當(dāng)規(guī)定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，簡(jiǎn)化行政管理手續(xù)。

二、制定機(jī)關(guān)

根據(jù)《立法法》第71條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的制定機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)。

這類制定機(jī)關(guān)可以分為國(guó)務(wù)院組成部門和直屬機(jī)構(gòu)兩大類。國(guó)務(wù)院部委和中國(guó)人民銀行、審計(jì)署是國(guó)務(wù)院組成部門，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是主管國(guó)務(wù)院某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)的部門，如國(guó)家工商行政管理總局、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局、新聞出版總署等重要行政管理部門。直屬機(jī)構(gòu)的數(shù)量和職能由各屆政府的機(jī)構(gòu)設(shè)立和法律的規(guī)定而有所不同。

制定部門規(guī)章的主體，還因?yàn)閱涡蟹傻氖跈?quán)規(guī)定而出現(xiàn)。例如，1998年12月公布的《證券法》第179條規(guī)定，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)之一，是依法制定有關(guān)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理的規(guī)章，根據(jù)第九屆中央人民政府的管理職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，行使國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理職權(quán)的機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)。對(duì)此，這里行使部門規(guī)章制定權(quán)的就是國(guó)務(wù)院的事業(yè)單位。

三、制定權(quán)限

根據(jù)《立法法》第71條的現(xiàn)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。對(duì)此應(yīng)當(dāng)理解為，部門規(guī)章的制定權(quán)限，應(yīng)當(dāng)以法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令中對(duì)具體事項(xiàng)的規(guī)定為根據(jù)。

這就是說，部門規(guī)章是執(zhí)行性或者補(bǔ)充性的行政規(guī)范，而不是自主性的行政規(guī)范。在缺乏法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和決定、命令的情形下，國(guó)務(wù)院部門不得只是以管理需要為由主動(dòng)地制定和發(fā)布部門規(guī)章。僅就制定根據(jù)這一點(diǎn)而言，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的制定權(quán)限比地方政府規(guī)章要小一些。

超越一個(gè)國(guó)務(wù)院部門規(guī)章制定權(quán)限的，所涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)。對(duì)此有兩個(gè)解決辦法：第一是提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。它一般適用于以下情形：需要制定的事項(xiàng)涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門的職權(quán)，但是對(duì)它們的職權(quán)范圍尚有待于國(guó)務(wù)院作出明確劃分；規(guī)章中將規(guī)定的措施只能由國(guó)務(wù)院規(guī)定或者采取的；法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院作出規(guī)定的；國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的。第二是由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。它一般適用于以下情形：需要規(guī)定的事項(xiàng)涉及兩個(gè)以上部門職權(quán)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)對(duì)它們的職權(quán)劃分作出了明確規(guī)定；涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)的事項(xiàng)，法律規(guī)定由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門作出規(guī)定的。涉及國(guó)務(wù)院兩個(gè)以上部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定規(guī)章，否則國(guó)務(wù)院有關(guān)部門單獨(dú)制定的規(guī)章無效。

四、制定程序

規(guī)章制定程序是指規(guī)章立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等的程序。修改和廢止規(guī)章的程序，參照制定程序的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。國(guó)務(wù)院部門可以依照職權(quán)及時(shí)修改或者廢止與新公布的法律、行政法規(guī)或者其他上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的部門規(guī)章。

1.立項(xiàng)

立項(xiàng)是決定進(jìn)行部門行政規(guī)章制定工作的程序。立項(xiàng)決定權(quán)是享有部門規(guī)章制定權(quán)的國(guó)務(wù)院部門。首先由部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)提出立項(xiàng)報(bào)告，由該部門法制機(jī)構(gòu)匯總研究，擬訂出本部門年度規(guī)章制定工作計(jì)劃，報(bào)本部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。年度規(guī)章制定工作計(jì)劃在執(zhí)行中，可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整，對(duì)擬增加的規(guī)章項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)充論證。

2.起草

起草是國(guó)務(wù)院部門提出規(guī)章初步方案形成送審稿的程序。起草由國(guó)務(wù)院部門組織。國(guó)務(wù)院部門可以確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草?？梢匝?qǐng)有關(guān)專家組織參加，也可以委托有關(guān)專家、組織起草。

起草程序中的聽取意見：起草規(guī)章應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見；聽取意見的形式有書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等。起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見。起草單位也可以舉行聽證會(huì)。

起草規(guī)章中的征求意見：起草部門規(guī)章，涉及國(guó)務(wù)院其他部門的職責(zé)或者與國(guó)務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求國(guó)務(wù)院其他部門的意見。

起草規(guī)章中送審稿的報(bào)送。起草單位應(yīng)當(dāng)將規(guī)章送審稿及其說明、對(duì)規(guī)章送審稿主要問題的不同意見和其他有關(guān)材料，按規(guī)定報(bào)送審查。有關(guān)材料主要包括匯總的意見、聽證會(huì)筆錄、調(diào)研報(bào)告、國(guó)內(nèi)外有關(guān)立法資料等。

3.審查

審查是對(duì)送審稿進(jìn)行修改形成部門規(guī)章草案的程序。審查主體是規(guī)章制定部門的法制機(jī)構(gòu)。法制機(jī)構(gòu)根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的要求進(jìn)行審查，并可以緩辦或者退回起草單位。

審查程序中的聽取建議和協(xié)調(diào)。法制機(jī)構(gòu)在審查中應(yīng)當(dāng)就規(guī)章送審稿涉及的主要問題，聽取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見；涉及重大問題的，應(yīng)當(dāng)召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會(huì)、論證會(huì)，聽取意見，研究論證；直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會(huì)公布，也未舉行聽證會(huì)的，法制機(jī)構(gòu)經(jīng)過本部門批準(zhǔn)，可以向社會(huì)公布，也可以舉行聽證會(huì)；法制部門可以就規(guī)章送審稿涉及的主要措施、管理體制、權(quán)限分工協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)或者部門的意見，不能達(dá)成一致的，報(bào)本部門決定。

形成規(guī)章草案。法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究各方面的意見，與起草單位協(xié)商后，對(duì)規(guī)章送審稿進(jìn)行修改，形成規(guī)章草案和對(duì)草案的說明，并提出本部門有關(guān)會(huì)議審議的建議。

4.決定和公布

決定是審議部門規(guī)章草案并作出最終決定的決策程序。公布是將經(jīng)過決定程序的部門規(guī)章向社會(huì)公開公布使公眾知道的程序。部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)由部門的部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定。有關(guān)會(huì)議對(duì)規(guī)章草案提出審議意見后，由法制機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)章草案進(jìn)行修改后形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)本部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布。

公布規(guī)章的命令，應(yīng)當(dāng)載明該規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、序號(hào)、規(guī)章名稱、通過日期、施行日期、部門首長(zhǎng)的署名以及公布日期。部門規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。在部門公報(bào)或者國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。原則上，規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布之日起30日后施行．除非涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行。

5.備案與解釋

規(guī)章自公布之日起30日內(nèi)，由法制機(jī)構(gòu)依照《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定向有關(guān)機(jī)關(guān)備案。部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

規(guī)章解釋權(quán)屬于規(guī)章制定機(jī)關(guān)。規(guī)章解釋由規(guī)章制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)參照規(guī)章送審稿審查程序提出意見，報(bào)請(qǐng)制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后公布。進(jìn)行規(guī)章解釋的情形是：規(guī)章的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；規(guī)章制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確使用規(guī)章依據(jù)的。規(guī)章的解釋同規(guī)章有同等效力。

五.監(jiān)督程序

部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案。其他接受備案的機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)，自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。

國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為部門規(guī)章與法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院書面提出審查的建議，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究處理。

根據(jù)《立法法》第88條的規(guī)定，改變或者撤銷規(guī)章的權(quán)限是：國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章，地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；省、自治區(qū)、直轄市的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

根據(jù)《立法法》第87條的規(guī)定，規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照《立法法》第88條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：（1）超越權(quán)限的；（2）下位法違反上位法規(guī)定的：（3）規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；（4）規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；（5）違背法定程序的。