國務(wù)院部門規(guī)章是指國務(wù)院有關(guān)部門，依法按照部門規(guī)章制定程序制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件的總稱。部門規(guī)章中的法律問題，主要是制定機關(guān)、制定權(quán)限、制定程序和監(jiān)督程序。

國務(wù)院部門的規(guī)章制定權(quán)：首先源自于1982年現(xiàn)行憲法?！稇椃ā返?0條規(guī)定，國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！读⒎ǚā泛?001年公布的《規(guī)章制定程序條例》，對國務(wù)院部門規(guī)章的制定機關(guān)、制定權(quán)限、制定程序和監(jiān)督程序作出了統(tǒng)一明確的規(guī)定。在此之前的1990年國務(wù)院還發(fā)布了法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定。

一、國務(wù)院部門規(guī)章的制定原則

制定規(guī)章需要遵循的基本原則是：一致性原則、權(quán)利保障原則、權(quán)力責任統(tǒng)一原則、體現(xiàn)改革精神原則、精簡統(tǒng)一效率原則。這些原則不但適用于部門規(guī)章，也適用于地方政府規(guī)章。

一致性原則要求制定規(guī)章應(yīng)當遵循《立法法》確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定。

權(quán)利保障原則要求制定規(guī)章，應(yīng)當切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在規(guī)定其應(yīng)當履行的義務(wù)的同時，應(yīng)當規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實現(xiàn)的途徑。

權(quán)力責任統(tǒng)一原則的要求是，在賦予有關(guān)行政機關(guān)必要的職權(quán)的同時，應(yīng)當規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔的責任。

體現(xiàn)改革精神原則的要求是，科學規(guī)范行政行為，促進政府職能向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

精簡統(tǒng)一效率的原則是，相同或者相近的職能應(yīng)當規(guī)定由一個行政機關(guān)承擔，簡化行政管理手續(xù)。

二、制定機關(guān)

根據(jù)《立法法》第71條的規(guī)定，國務(wù)院部門規(guī)章的制定機關(guān)是國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)。

這類制定機關(guān)可以分為國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)兩大類。國務(wù)院部委和中國人民銀行、審計署是國務(wù)院組成部門，國務(wù)院直屬機構(gòu)是主管國務(wù)院某項專門業(yè)務(wù)的部門，如國家工商行政管理總局、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、新聞出版總署等重要行政管理部門。直屬機構(gòu)的數(shù)量和職能由各屆政府的機構(gòu)設(shè)立和法律的規(guī)定而有所不同。

制定部門規(guī)章的主體，還因為單行法律的授權(quán)規(guī)定而出現(xiàn)。例如，1998年12月公布的《證券法》第179條規(guī)定，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)的職責之一，是依法制定有關(guān)證券市場監(jiān)督管理的規(guī)章，根據(jù)第九屆中央人民政府的管理職能配置和機構(gòu)設(shè)置，行使國務(wù)院證券監(jiān)督管理職權(quán)的機構(gòu)是國務(wù)院的直屬事業(yè)單位中國證券監(jiān)督管理委員會。對此，這里行使部門規(guī)章制定權(quán)的就是國務(wù)院的事業(yè)單位。

三、制定權(quán)限

根據(jù)《立法法》第71條的現(xiàn)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項，應(yīng)當屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。對此應(yīng)當理解為，部門規(guī)章的制定權(quán)限，應(yīng)當以法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令中對具體事項的規(guī)定為根據(jù)。

這就是說，部門規(guī)章是執(zhí)行性或者補充性的行政規(guī)范，而不是自主性的行政規(guī)范。在缺乏法律、國務(wù)院行政法規(guī)和決定、命令的情形下，國務(wù)院部門不得只是以管理需要為由主動地制定和發(fā)布部門規(guī)章。僅就制定根據(jù)這一點而言，國務(wù)院部門規(guī)章的制定權(quán)限比地方政府規(guī)章要小一些。

超越一個國務(wù)院部門規(guī)章制定權(quán)限的，所涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項。對此有兩個解決辦法：第一是提請國務(wù)院制定行政法規(guī)。它一般適用于以下情形：需要制定的事項涉及兩個以上國務(wù)院部門的職權(quán)，但是對它們的職權(quán)范圍尚有待于國務(wù)院作出明確劃分；規(guī)章中將規(guī)定的措施只能由國務(wù)院規(guī)定或者采取的；法律規(guī)定應(yīng)當由國務(wù)院作出規(guī)定的；國務(wù)院認為應(yīng)當由國務(wù)院制定行政法規(guī)的。第二是由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。它一般適用于以下情形：需要規(guī)定的事項涉及兩個以上部門職權(quán)，國務(wù)院已經(jīng)對它們的職權(quán)劃分作出了明確規(guī)定；涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)的事項，法律規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門作出規(guī)定的。涉及國務(wù)院兩個以上部門職權(quán)范圍的事項，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當聯(lián)合制定規(guī)章，否則國務(wù)院有關(guān)部門單獨制定的規(guī)章無效。

四、制定程序

規(guī)章制定程序是指規(guī)章立項、起草、審查、決定、公布等的程序。修改和廢止規(guī)章的程序，參照制定程序的有關(guān)規(guī)定進行。國務(wù)院部門可以依照職權(quán)及時修改或者廢止與新公布的法律、行政法規(guī)或者其他上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的部門規(guī)章。

1.立項

立項是決定進行部門行政規(guī)章制定工作的程序。立項決定權(quán)是享有部門規(guī)章制定權(quán)的國務(wù)院部門。首先由部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者其他機構(gòu)提出立項報告，由該部門法制機構(gòu)匯總研究，擬訂出本部門年度規(guī)章制定工作計劃，報本部門批準后執(zhí)行。年度規(guī)章制定工作計劃在執(zhí)行中，可以根據(jù)實際情況予以調(diào)整，對擬增加的規(guī)章項目應(yīng)當進行補充論證。

2.起草

起草是國務(wù)院部門提出規(guī)章初步方案形成送審稿的程序。起草由國務(wù)院部門組織。國務(wù)院部門可以確定內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者其他機構(gòu)具體負責起草工作，也可以確定由其法制機構(gòu)起草或者組織起草?？梢匝堄嘘P(guān)專家組織參加，也可以委托有關(guān)專家、組織起草。

起草程序中的聽取意見：起草規(guī)章應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見；聽取意見的形式有書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等。起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當向社會公布，征求社會各界的意見。起草單位也可以舉行聽證會。

起草規(guī)章中的征求意見：起草部門規(guī)章，涉及國務(wù)院其他部門的職責或者與國務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當充分征求國務(wù)院其他部門的意見。

起草規(guī)章中送審稿的報送。起草單位應(yīng)當將規(guī)章送審稿及其說明、對規(guī)章送審稿主要問題的不同意見和其他有關(guān)材料，按規(guī)定報送審查。有關(guān)材料主要包括匯總的意見、聽證會筆錄、調(diào)研報告、國內(nèi)外有關(guān)立法資料等。

3.審查

審查是對送審稿進行修改形成部門規(guī)章草案的程序。審查主體是規(guī)章制定部門的法制機構(gòu)。法制機構(gòu)根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的要求進行審查，并可以緩辦或者退回起草單位。

審查程序中的聽取建議和協(xié)調(diào)。法制機構(gòu)在審查中應(yīng)當就規(guī)章送審稿涉及的主要問題，聽取基層有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見；涉及重大問題的，應(yīng)當召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證；直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機構(gòu)經(jīng)過本部門批準，可以向社會公布，也可以舉行聽證會；法制部門可以就規(guī)章送審稿涉及的主要措施、管理體制、權(quán)限分工協(xié)調(diào)有關(guān)機構(gòu)或者部門的意見，不能達成一致的，報本部門決定。

形成規(guī)章草案。法制機構(gòu)應(yīng)當認真研究各方面的意見，與起草單位協(xié)商后，對規(guī)章送審稿進行修改，形成規(guī)章草案和對草案的說明，并提出本部門有關(guān)會議審議的建議。

4.決定和公布

決定是審議部門規(guī)章草案并作出最終決定的決策程序。公布是將經(jīng)過決定程序的部門規(guī)章向社會公開公布使公眾知道的程序。部門規(guī)章應(yīng)當由部門的部務(wù)會議或者委員會會議決定。有關(guān)會議對規(guī)章草案提出審議意見后，由法制機構(gòu)對規(guī)章草案進行修改后形成草案修改稿，報請本部門首長簽署命令予以公布。

公布規(guī)章的命令，應(yīng)當載明該規(guī)章的制定機關(guān)、序號、規(guī)章名稱、通過日期、施行日期、部門首長的署名以及公布日期。部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務(wù)院公報或者部門公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。在部門公報或者國務(wù)院公報上刊登的規(guī)章文本為標準文本。原則上，規(guī)章應(yīng)當在公布之日起30日后施行．除非涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行。

5.備案與解釋

規(guī)章自公布之日起30日內(nèi)，由法制機構(gòu)依照《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定向有關(guān)機關(guān)備案。部門規(guī)章應(yīng)當在公布后的30日內(nèi)報國務(wù)院備案。

規(guī)章解釋權(quán)屬于規(guī)章制定機關(guān)。規(guī)章解釋由規(guī)章制定機關(guān)的法制機構(gòu)參照規(guī)章送審稿審查程序提出意見，報請制定機關(guān)批準后公布。進行規(guī)章解釋的情形是：規(guī)章的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；規(guī)章制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確使用規(guī)章依據(jù)的。規(guī)章的解釋同規(guī)章有同等效力。

五.監(jiān)督程序

部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當同時報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案。其他接受備案的機關(guān)對報送備案的地方性法規(guī)，自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，按照維護法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機關(guān)規(guī)定。

國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為部門規(guī)章與法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查的建議，由國務(wù)院法制機構(gòu)研究處理。

根據(jù)《立法法》第88條的規(guī)定，改變或者撤銷規(guī)章的權(quán)限是：國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章，地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章；省、自治區(qū)、直轄市的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章。

根據(jù)《立法法》第87條的規(guī)定，規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機關(guān)依照《立法法》第88條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：（1）超越權(quán)限的；（2）下位法違反上位法規(guī)定的：（3）規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當改變或者撤銷一方的規(guī)定的；（4）規(guī)章的規(guī)定被認為不適當，應(yīng)當予以改變或者撤銷的；（5）違背法定程序的。