資本市場(chǎng)監(jiān)管是一種政府監(jiān)管,而政府監(jiān)管并不是完美的,政府監(jiān)管具有“有限性”。

資本市場(chǎng)監(jiān)管一般包括兩個(gè)層次:一是政府對(duì)整個(gè)資本市場(chǎng)參與者的監(jiān)管,二是構(gòu)建對(duì)監(jiān)管者自身的監(jiān)管機(jī)制。

1.我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國(guó)現(xiàn)行的資本市場(chǎng)監(jiān)管體制可以說(shuō)是集中型監(jiān)管體制，在分業(yè)集中監(jiān)管的基礎(chǔ)上，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行實(shí)行適度的統(tǒng)一監(jiān)管。

中國(guó)證監(jiān)會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。證監(jiān)會(huì)作為對(duì)證券業(yè)和證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)督檢查所歸口管一理部門(mén)。由于中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)證券機(jī)構(gòu)的審批，這意味著對(duì)于證券中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限在兩個(gè)部門(mén)被分割開(kāi)來(lái)。

在1992年以后，人民銀行不再是證券市場(chǎng)的主管機(jī)關(guān)，但它仍然負(fù)責(zé)審批金融機(jī)構(gòu)。這意昧著證券機(jī)構(gòu)在審批和經(jīng)營(yíng)管理上受人民銀行和證監(jiān)會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)人民銀行還負(fù)責(zé)管理債券交易、投資基金。

財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)債的發(fā)行以及歸口管理注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所。

在我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管體制中，地方政府在本地區(qū)證券管理中占有重要的地位，尤其是上海、深圳市政府和證監(jiān)會(huì)一起管理滬、深證券交易所。其對(duì)證券市場(chǎng)的影響是巨大的。在公司上市、股票交易流程上都有可能影響其正常操作。

2.我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管的成效

我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管成效的分析，即我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管所投入的成本與我國(guó)資本市場(chǎng)運(yùn)行結(jié)果的分析，可以從我國(guó)資本市場(chǎng)效率與監(jiān)管的角度來(lái)分析。市場(chǎng)監(jiān)管能否有效糾正市場(chǎng)失靈，充分保證市場(chǎng)效率，關(guān)鍵在于監(jiān)管制度的建立和完善，有效而完善的監(jiān)管制度是資本市場(chǎng)監(jiān)管的基礎(chǔ)和效率的保障。中國(guó)資本市場(chǎng)的制度缺陷，特別是監(jiān)管制度的缺陷導(dǎo)致市場(chǎng)失靈與監(jiān)管失效的同時(shí)存在，成為轉(zhuǎn)軌過(guò)程中資本市場(chǎng)監(jiān)管的基本現(xiàn)狀，對(duì)資本市場(chǎng)效率分析可以充分地說(shuō)明這一點(diǎn)。

根據(jù)市場(chǎng)證券價(jià)格對(duì)信息反映的范圍不同，把市場(chǎng)劃分為弱型效率市場(chǎng)、半強(qiáng)型效率市場(chǎng)、強(qiáng)型效率市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管成效分析主要按照上述理論進(jìn)行實(shí)證分析和理論研究。一般研究主要是對(duì)弱型效率市場(chǎng)、半強(qiáng)型效率市場(chǎng)進(jìn)行研究。以往對(duì)我國(guó)資本市場(chǎng)弱型有效市場(chǎng)的實(shí)證檢驗(yàn)有，俞喬(1994)對(duì)上海、深圳股票市場(chǎng)股價(jià)變動(dòng)的隨機(jī)假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)。他利用上海、深圳的交易所自成立到1994年4月底的各自綜合股價(jià)指數(shù)的觀察值，通過(guò)對(duì)誤差項(xiàng)序列相關(guān)檢驗(yàn)、游程檢驗(yàn)和非參量性檢驗(yàn)，排除了上海和深圳股價(jià)變動(dòng)是“隨機(jī)游走”的可能性，得出了上海、深圳兩地股市非有效性結(jié)論。

半強(qiáng)型有效市場(chǎng)檢驗(yàn)的有：楊朝軍等(1997)選取上海股市1993- 1995年間100家上市公司的送配方案公告為樣本，對(duì)各家公司股價(jià)在公告前后的變化進(jìn)行詳細(xì)地分析，以檢驗(yàn)市場(chǎng)對(duì)送配信息的反應(yīng)。結(jié)果表明，上海股市已經(jīng)能夠較快地反映送配信息，說(shuō)明中國(guó)股市一定程度上已能迅速反映某些公開(kāi)信息，但并不能就此判定上海股市已達(dá)到半強(qiáng)式效率市場(chǎng)，而筆者在對(duì)2005—2006年度股票指數(shù)進(jìn)行實(shí)證分析也得出我國(guó)股市尚未達(dá)到半強(qiáng)式效率市場(chǎng)的結(jié)論。

一、資本市場(chǎng)監(jiān)管體制建設(shè)不完善，證監(jiān)會(huì)效能不足在中國(guó)資本市場(chǎng)管理體系中，除了多頭管理、政出多門(mén)以外還存在著不少問(wèn)題。值得注意的是證監(jiān)會(huì)的人員編制不足和缺少足夠權(quán)威，導(dǎo)致削弱實(shí)際監(jiān)管效果。很顯然，在證監(jiān)會(huì)和地方監(jiān)管部門(mén)之間存在著重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象，而監(jiān)管職責(zé)在證監(jiān)會(huì)和人行之間的分割，又導(dǎo)致某些監(jiān)管領(lǐng)域落入夾縫之中。而對(duì)于市場(chǎng)的某些部分，尤其是針對(duì)證券商和機(jī)構(gòu)投資者，事實(shí)上缺少監(jiān)管。

1.證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效性和權(quán)威性不足

證監(jiān)會(huì)在名義上是主管機(jī)關(guān)，但在國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中只是附屬機(jī)構(gòu)，只能起協(xié)調(diào)作用，監(jiān)督的權(quán)利和效力無(wú)法充分發(fā)揮。

現(xiàn)階段市場(chǎng)已形成了以股票、債券為主的企業(yè)債券、基金、可轉(zhuǎn)化債券同時(shí)發(fā)展的直接融資工具體系。而從目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工來(lái)看，中國(guó)證監(jiān)會(huì)主要監(jiān)管股票、基金、可轉(zhuǎn)化債券；財(cái)政部主管國(guó)債的發(fā)行、兌付；中國(guó)人民銀行主管企業(yè)債券的發(fā)行。證券主管部門(mén)存在著多頭化，易產(chǎn)生整體監(jiān)管方面的矛盾和摩擦，不利于提高整體監(jiān)管效率和證券各品種之間的協(xié)調(diào)配套發(fā)展。

2.證監(jiān)會(huì)地方辦事機(jī)構(gòu)行政能力的獨(dú)立性受到制約

本地政府在本地區(qū)證券管理中占有重要地位，證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)，與地方政府有很深淵源，受地方政府干預(yù)的可能性很大。證券市場(chǎng)運(yùn)行中屢屢發(fā)生重大事件，暴露出了我國(guó)證券監(jiān)管系統(tǒng)上的漏洞和某些功能上的不足，中國(guó)證監(jiān)會(huì)的權(quán)限常常受到比其行政上更高一級(jí)的地方首長(zhǎng)的干預(yù)，其獨(dú)立性受到很大制約。

3.證監(jiān)會(huì)權(quán)力制約不能有效輻射其全部管轄范圍

證監(jiān)會(huì)權(quán)威性的不足與監(jiān)管權(quán)力分散性是相聯(lián)系的，監(jiān)管權(quán)力從橫向看分布于證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和國(guó)資委等機(jī)構(gòu)之間，各部門(mén)之間的政策法規(guī)、管理措施及政策目標(biāo)亦有沖突之處，居高不下的協(xié)調(diào)成本大大降低了監(jiān)督管理的效率。從縱向看分布中央和地方之間，多家平行機(jī)構(gòu)從不同側(cè)面，各個(gè)地方從不同范圍(地域)對(duì)資本市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，造成利益的沖突、責(zé)任的推卸、監(jiān)管的盲點(diǎn)和監(jiān)管力度的不平衡，影響了資本市場(chǎng)的統(tǒng)一性，造成某些領(lǐng)域事實(shí)上的無(wú)人監(jiān)管。

二、資本市場(chǎng)監(jiān)管理論創(chuàng)新不夠，市場(chǎng)管理者不能有效進(jìn)行理論建設(shè)我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管理論研究主要還是局限在對(duì)資本市場(chǎng)現(xiàn)行問(wèn)題的補(bǔ)救上。由于市場(chǎng)發(fā)展太快，政府監(jiān)管部門(mén)忙于應(yīng)付大量的日常事務(wù)性工作，沒(méi)有充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)投資者的中堅(jiān)作用，證券市場(chǎng)的基本建設(shè)在某種程度上被忽略了，對(duì)資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行問(wèn)題缺乏理論研究，如上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系不健全、信息披露不透明等問(wèn)題。為了解決一些短期內(nèi)凸現(xiàn)的緊急問(wèn)題，往往采取不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的急救方法，雖暫時(shí)解決了問(wèn)題，但是卻為今后的監(jiān)管工作帶來(lái)了隱患，參考證券市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我們看到幾乎所有國(guó)家的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有一個(gè)明確的行動(dòng)宗旨和一系列行動(dòng)細(xì)則組成的綱領(lǐng)性監(jiān)管框架，這種框架是其監(jiān)管部門(mén)長(zhǎng)期行動(dòng)的準(zhǔn)則。在缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的情況下，監(jiān)管上被動(dòng)地長(zhǎng)期處于救火狀態(tài)就是難免的。

三、資本市場(chǎng)自律性監(jiān)管不足，沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)自律性監(jiān)管機(jī)制功能我國(guó)目前的自律組織分為兩個(gè)層次，一是滬深兩地交易所自律組織；二是證券業(yè)協(xié)會(huì)。兩個(gè)層次在行業(yè)自律中都存在問(wèn)題，首先是兩地交易所存在明顯的地方利益，其對(duì)市場(chǎng)交易的監(jiān)管受到所在地政府的干預(yù)， 因而難以真正貫徹公平、公正的指導(dǎo)原則。其次是中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)作為一家行業(yè)性質(zhì)的民間協(xié)會(huì)不能發(fā)揮自律作用，這與目前證券市場(chǎng)多頭管理格局有關(guān)。因此，證券市場(chǎng)發(fā)展至今，監(jiān)管與自律仍然處于嚴(yán)重不平衡的狀態(tài)。

四、資本市場(chǎng)監(jiān)管法制建設(shè)不健全，市場(chǎng)主體法律意識(shí)不強(qiáng)國(guó)家對(duì)于上市公司退市問(wèn)題存在法律盲點(diǎn)，難以準(zhǔn)確把握?qǐng)?zhí)法尺度。并且退市標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，尺度難把握。對(duì)于證券監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督，主體不夠明確。由于現(xiàn)行法律對(duì)地方人大如何監(jiān)督中央駐各地的管理部門(mén)沒(méi)有明確規(guī)定，省人大及人大財(cái)經(jīng)委難以對(duì)駐各證管辦實(shí)施監(jiān)督。實(shí)際上，《證券法》等于沒(méi)有明確對(duì)證券監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管，以及應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管。

1.構(gòu)建資本市場(chǎng)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系及時(shí)發(fā)現(xiàn)有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的異常反映并及時(shí)進(jìn)行調(diào)控，是可以防范或避免金融危機(jī)發(fā)生的。這里的關(guān)鍵是要建立比較完善的靈敏的資本市場(chǎng)危機(jī)預(yù)警指標(biāo)體系。

2.強(qiáng)化資本市場(chǎng)信息披露制度健全的信息披露制度是穩(wěn)定一國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展的重要制度 強(qiáng)化資本市場(chǎng)的信息披露制度關(guān)鍵在于健全信息披露的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)資本市場(chǎng)會(huì)計(jì)審計(jì)制度落實(shí)，規(guī)范上市公司組織結(jié)構(gòu)，以此來(lái)消除利潤(rùn)操縱行為的發(fā)生，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)所募集資金使用和投向的監(jiān)督。

3.積極穩(wěn)妥地推進(jìn)股權(quán)分置改革股權(quán)分置改革是完善資本市場(chǎng)監(jiān)管體制的一個(gè)重要步驟，上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)直接體現(xiàn)了我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管的作用機(jī)制是否合理，是關(guān)系到廣大投資者、上市公司、資本市場(chǎng)切身關(guān)系的一件大事。解決股權(quán)分置問(wèn)題，是我國(guó)資本市場(chǎng)向國(guó)際市場(chǎng)靠攏，迎接WTO挑戰(zhàn)的迫切任務(wù)。

政府適度管制：中國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管模式的最佳選擇

　　博弈論認(rèn)為，當(dāng)決策主體發(fā)生直接相互作用時(shí)，決策主體的對(duì)策和均衡問(wèn)題可以分為合作博弈和非合作博弈。研究資本市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，決定監(jiān)管模式的因素主要有政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控模式、資本市場(chǎng)的發(fā)育狀況與自由程度、監(jiān)管的目標(biāo)、法制建設(shè)以及社會(huì)觀念等。筆者認(rèn)為，監(jiān)管模式是資本市場(chǎng)中人為設(shè)計(jì)的制約相互行為的約束條件，它必須根植于各國(guó)具體的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)文化環(huán)境，切合各國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展的步伐，是資本市場(chǎng)基本因素相互博弈中的行為均衡，是一種非合作博弈。作為博弈的結(jié)果，我國(guó)資本市場(chǎng)的監(jiān)管在現(xiàn)階段乃至很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)應(yīng)采取政府適度管制為主，行業(yè)自律為補(bǔ)充的模式。

　　(一)我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展還很不完善

　　作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，我國(guó)證券市場(chǎng)雖然起步晚、歷史短，但發(fā)展迅速，潛力巨大。我國(guó)資本市場(chǎng)在上市公司數(shù)量、市值占GDP的比重、市場(chǎng)籌資規(guī)模、市場(chǎng)交易量和市場(chǎng)投資者參與的普及程度等重要指標(biāo)上都在新興市場(chǎng)國(guó)家中名列前茅，是證券市場(chǎng)發(fā)展最快的國(guó)家之一。但同時(shí)我們也應(yīng)該清醒地看到，我國(guó)資本市場(chǎng)是在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中由試點(diǎn)開(kāi)始而逐步發(fā)展起來(lái)的新興市場(chǎng)，由于早期制度設(shè)計(jì)的局限以及改革措施的不配套，一些在市場(chǎng)發(fā)展初期并不突出的問(wèn)題，隨著市場(chǎng)的發(fā)展壯大，正逐步演變成阻礙市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展的突出問(wèn)題，這些問(wèn)題在資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)參與主體、法制建設(shè)與執(zhí)法環(huán)境等幾個(gè)方面都有不同程度的反映。目前，存在的主要問(wèn)題有：投資人、發(fā)行人、服務(wù)機(jī)構(gòu)、自律機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等多元主體尚不健全，各主體之間的關(guān)系設(shè)計(jì)和角色定位還不明確；上市公司中大部分企業(yè)改制不徹底，“一股獨(dú)大”和“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，公司控股股東、實(shí)際控制人以及高管人員侵占上市公司資產(chǎn)和損害社會(huì)公眾股股東權(quán)益的情況普遍存在；一些上市公司蓄意隱瞞公司重大經(jīng)營(yíng)信息，惡意逃避信息披露監(jiān)管，加上部分中介機(jī)構(gòu)勤勉盡責(zé)意識(shí)不強(qiáng)，誤導(dǎo)投資者的情況時(shí)有發(fā)生；上市公司規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全、籌集資金效益低、缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力等問(wèn)題也比較突出等。

　　因此，就現(xiàn)階段，我國(guó)的資本市場(chǎng)效率不高，資本市場(chǎng)主要作為大股東圈錢(qián)的場(chǎng)所存在，充其量只能達(dá)到“弱勢(shì)有效”，單純靠行業(yè)自律根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，行業(yè)自律必須與外部監(jiān)管相結(jié)合，以外部監(jiān)管為主導(dǎo)。同時(shí)外部監(jiān)管與行業(yè)自律的相互補(bǔ)充和有機(jī)結(jié)合也是目前世界范圍內(nèi)的監(jiān)管主流。英國(guó)從1999年已經(jīng)由原來(lái)純粹的行業(yè)自律模式過(guò)渡到行業(yè)自律和外部監(jiān)管相結(jié)合的模式，并且不斷探索外部監(jiān)管和行業(yè)自律的有效結(jié)合。美國(guó)的《薩班斯一奧克斯利法案》盡管主張采用獨(dú)立監(jiān)管模式，但并沒(méi)有全盤(pán)否定行業(yè)自律。因此在我國(guó)尚未達(dá)到強(qiáng)勢(shì)有效的資本市場(chǎng)，行業(yè)自律在現(xiàn)階段只能居于補(bǔ)充地位，迫切需要一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的外部監(jiān)管力量來(lái)進(jìn)行適當(dāng)扶持和監(jiān)管，才能有效地維護(hù)資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，這股力量在中國(guó)非政府莫屬。

　　(二)監(jiān)管的主要目標(biāo)必須定位于保護(hù)公眾投資者的合法權(quán)益目標(biāo)是主體行為的出發(fā)點(diǎn)。

　　監(jiān)管目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)不同，相應(yīng)的監(jiān)管模式也不相同。綜觀世界各國(guó)，一般來(lái)說(shuō)，側(cè)重于提高資本市場(chǎng)效率的國(guó)家傾向于選擇行業(yè)自律的監(jiān)管模式，而側(cè)重于保護(hù)投資者利益的國(guó)家則傾向于選擇政府或獨(dú)立的監(jiān)管模式。我國(guó)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開(kāi)放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確提出要切實(shí)保護(hù)投資者的利益。.由于歷史原因，截至2OO4年底，我國(guó)上市公司總股本7 149億股，其中非流通股份4 543億股，占上市公司總股本的64%，國(guó)有股份在非流通股份中占74%，在流通股中又以個(gè)人投資者為主，因此，資本市場(chǎng)一旦得不到有效監(jiān)管，廣大中小投資者的個(gè)人利益就得不到保證，只能選擇“用腳投票”，這對(duì)投資者的信心將是致命的打擊，同時(shí)也不利于資本市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　　因此，以保護(hù)投資者特別是中小投資者的利益為目標(biāo)的資本市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)選擇政府或獨(dú)立的監(jiān)管模式。但筆者認(rèn)為，獨(dú)立監(jiān)管模式在我國(guó)無(wú)法取得良好的效果。美國(guó)的《薩班斯一奧克斯利法案》作為美國(guó)總統(tǒng)布什所宣稱的“自羅斯?？偨y(tǒng)以來(lái)美國(guó)商業(yè)界影響最為深遠(yuǎn)的改革法案”，它的實(shí)施標(biāo)志著美國(guó)資本市場(chǎng)從披露轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性管制；法案的核心內(nèi)容——獨(dú)立的“公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)”(Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB)的成立，也標(biāo)志著美國(guó)一直以來(lái)備受推崇的行業(yè)自律監(jiān)管模式開(kāi)始向獨(dú)立監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。為了解決行業(yè)自律組織——注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在資金來(lái)源、人員安排、技術(shù)支持等諸多方面與大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所聯(lián)系密切，從而監(jiān)督效能存在內(nèi)在缺陷的問(wèn)題，法案規(guī)定成立公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)管會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師。它獨(dú)立運(yùn)作，屬于非營(yíng)利組織而非政府機(jī)構(gòu)，其資金主要通過(guò)年度預(yù)算的方式在公開(kāi)發(fā)行證券公司中分?jǐn)?，但受SEE直接監(jiān)督。建立公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)的主要目的是監(jiān)督公開(kāi)發(fā)行證券公司的審計(jì)工作和其他相關(guān)事項(xiàng)，以保護(hù)投資者乃至公眾的利益，其主要職責(zé)包括審計(jì)準(zhǔn)則的制定、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的注冊(cè)、監(jiān)督和調(diào)查與處罰等。

　　就我國(guó)具體的國(guó)情而言，一味效仿PCAOB的做法是行不通的。首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)未成熟的我國(guó)，作為監(jiān)督和懲戒最強(qiáng)勢(shì)的力量當(dāng)屬政府；其次，作為一個(gè)民間機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題如何解決，如果也是由上市公司分?jǐn)?，則該組織與上市公司的經(jīng)濟(jì)利益必然緊密，很難保持在監(jiān)管過(guò)程中形式上和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立；再次，在職能范圍的劃分上，與證監(jiān)會(huì)、中注協(xié)的職能進(jìn)行銜接，避免出現(xiàn)多頭監(jiān)管必將成為難題；最后，專業(yè)人員的薪酬，如果按市場(chǎng)價(jià)格來(lái)付費(fèi)，則現(xiàn)有的法律環(huán)境使其獨(dú)立性很難得到保證，同時(shí)該機(jī)構(gòu)人員在專業(yè)上能否具有超越大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所的勝任能力等問(wèn)題都有待探討。

　　(三)政府長(zhǎng)期以來(lái)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的強(qiáng)勢(shì)介入

　　我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過(guò)2o多年經(jīng)濟(jì)理論界的探索和經(jīng)濟(jì)體制改革的試驗(yàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)模式已確定為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。目前，我國(guó)正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，雖然社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體框架已經(jīng)建立，但市場(chǎng)取向的改革任務(wù)遠(yuǎn)未完成，市場(chǎng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中分配資源，特別是要素資源的作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于政府。在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制政府配置資源的慣性下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)存在著強(qiáng)有力的調(diào)控，部分市場(chǎng)處于壟斷狀態(tài)，包括資本市場(chǎng)在內(nèi)的生產(chǎn)資料市場(chǎng)仍存在國(guó)家政策性的保護(hù)，市場(chǎng)波動(dòng)性很大，資本尚不能“趨利性”自由流動(dòng)；要素市場(chǎng)尚未完全建立，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)存在顯性和隱性的障礙；經(jīng)理人市場(chǎng)還處于雛形階段；宏觀價(jià)稅體制也有待進(jìn)一步調(diào)整與完善，政府對(duì)價(jià)格的干預(yù)仍然是體制上的；即便我國(guó)已于2001年u月11日加入了世界貿(mào)易組織，消除政府壟斷、給國(guó)外資本以國(guó)民待遇迫在眉睫，但政府壟斷意識(shí)還將在一定時(shí)期內(nèi)存在_9J(H㈨，政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的強(qiáng)勢(shì)介入在公眾的意識(shí)中仍廣泛被接受。

　　(四)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的教訓(xùn)

　　世界各國(guó)的事實(shí)表明，絕對(duì)無(wú)管制的市場(chǎng)容易走向極端。但是，政府高度管制，同樣不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 。只有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中平等主體才能在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由，互惠互利，增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最主要的特色就是政府干預(yù)，所有的職能缺位全由政府一手包辦，政府的過(guò)多干預(yù)，使經(jīng)濟(jì)缺乏了效率和活力，而政府與市場(chǎng)的邊界模糊又常常導(dǎo)致“政府失靈”。因此，我們不能再重復(fù)過(guò)去的老路，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府高度管制，那只能扼殺資本市場(chǎng)年輕而旺盛的生命力。我們已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，市場(chǎng)上的自發(fā)力量，會(huì)推動(dòng)改革和開(kāi)放的深化，會(huì)自主地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著資本市場(chǎng)從初創(chuàng)階段發(fā)展到成熟階段，資本市場(chǎng)的各類主體逐漸建立健全，市場(chǎng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，就讓市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，市場(chǎng)應(yīng)逐步成為資源配置的基礎(chǔ)因素。

　　因此，在現(xiàn)階段，我國(guó)的資本市場(chǎng)監(jiān)管既無(wú)法以行業(yè)自律為主，獨(dú)立監(jiān)管也無(wú)法達(dá)成既定目標(biāo)，只有采取政府適度管制為主，行業(yè)自律為補(bǔ)充的基本模式。政府作為強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管力量對(duì)資本市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控責(zé)無(wú)旁貸，但也不是微觀層面上的面面俱到、高度管制，而應(yīng)“有所為，而有所不為”，應(yīng)更多地著眼于宏觀層面，逐步由直接干預(yù)向方向調(diào)節(jié)過(guò)渡，既不完全信賴市場(chǎng)力量，也不濫用政府權(quán)力，從而達(dá)到效率與效果的雙贏。

實(shí)行政府適度管制模式的框架性建議

　　實(shí)行政府適度管制模式，關(guān)鍵就是合理界定市場(chǎng)和政府的邊界。在現(xiàn)階段的資本市場(chǎng)，政府應(yīng)著力于制定合理的規(guī)則，包括法律和規(guī)章制度，適度地對(duì)一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行外部監(jiān)管，引導(dǎo)公司加強(qiáng)內(nèi)部治理，建立中介機(jī)構(gòu)的淘汰機(jī)制，健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作職責(zé)，并使其逐步淡出所有者色彩，最終建設(shè)富有效率的資本市場(chǎng)，為投資者和融資者自主交易搭建高效能的平臺(tái)。

　　(一)逐步將資本市場(chǎng)的正常運(yùn)行真正納入自律組織的管理范疇。

　　充分發(fā)揮行業(yè)自律在資本市場(chǎng)中的監(jiān)管職能，一直是我國(guó)證券監(jiān)管制度的指導(dǎo)思想。因此，有些工作自律性組織將比政府更勝任監(jiān)管任務(wù)，轉(zhuǎn)交給自律組織更有利于市場(chǎng)發(fā)展，那么就應(yīng)該讓自律性組織承擔(dān)。政府作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有自身的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，但由于受資源(包括人力、物力、財(cái)力)、能力、專業(yè)特點(diǎn)所限，在不少方面必然相對(duì)欠缺，應(yīng)集中資源搞好監(jiān)督和協(xié)調(diào)，不要妨礙市場(chǎng)參與者發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。當(dāng)然，市場(chǎng)參與者能否發(fā)揮作用，發(fā)揮作用的程度如何，發(fā)揮作用的效果怎么樣，又與市場(chǎng)參與者自身的素質(zhì)、能力和水平密切相關(guān)。尤其是各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和自律機(jī)構(gòu)，其誠(chéng)信程度和各方面管理能力在市場(chǎng)化的進(jìn)程中更有著舉足輕重的影響。因此在市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，政府既要將其正常運(yùn)行納入自律組織的管理范疇，在現(xiàn)階段又要完善市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)，建立起證券公司、投資銀行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、投資顧問(wèn)、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)與信息技術(shù)提供商、登記結(jié)算公司等中介機(jī)構(gòu)的良性互動(dòng)平臺(tái)，建立健全優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

　　(二)加強(qiáng)對(duì)上市公司的會(huì)計(jì)監(jiān)管，完善其內(nèi)部治理

　　政府適度監(jiān)管并不是所有領(lǐng)域都直接干預(yù)的高度管制，也不是對(duì)所有環(huán)節(jié)都宏觀調(diào)控的市場(chǎng)監(jiān)管，而是在制定規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則的實(shí)施和“違法必究”的主要職能框架下，對(duì)薄弱的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)強(qiáng)化監(jiān)管，所謂“有所為，有所不為”。成熟的資本市場(chǎng)有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)是透明而暢通的信息，特別是需要真實(shí)而公允的會(huì)計(jì)信息。但在我國(guó)，上市公司財(cái)務(wù)造假?gòu)摹碍偯裨础?、“銀廣夏”、“麥科特”到“科龍電器”等，可謂是“前仆后繼”，“一股獨(dú)大”和“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象在上市公司中尤其普遍。因此，在我國(guó)目前資本市場(chǎng)還無(wú)法“強(qiáng)勢(shì)有效”的情況下，政府管制的主要目標(biāo)應(yīng)是加強(qiáng)上市公司的會(huì)計(jì)監(jiān)管，強(qiáng)化公司高管層對(duì)股東的受托責(zé)任，敦促高管層對(duì)公司出具的財(cái)務(wù)報(bào)告負(fù)責(zé)。此外，外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)管要同時(shí)進(jìn)行，政府應(yīng)努力推進(jìn)上市公司改進(jìn)公司治理和內(nèi)部控制。

　　(三)建立健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)限，淡化所有者色彩

　　目前，在我國(guó)資本市場(chǎng)上，主要由證監(jiān)會(huì)代表政府進(jìn)行監(jiān)管，但長(zhǎng)期以來(lái)，證監(jiān)會(huì)面臨的難題和挑戰(zhàn)是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，如何淡化國(guó)有所有者色彩的問(wèn)題。過(guò)去由于國(guó)有上市公司出資人代表不明確，證監(jiān)會(huì)在一定程度上自覺(jué)不自覺(jué)地帶有所有者色彩，即代行國(guó)有所有者的監(jiān)管職能。實(shí)際上證監(jiān)會(huì)作為監(jiān)管者，要想維護(hù)“三公”原則就要避免具有所有者色彩。只有明確定位，證監(jiān)會(huì)才能在公正的立場(chǎng)上開(kāi)展工作，公平對(duì)待大、小股東，公平對(duì)待不同所有制的企業(yè)。

　　同時(shí)，在我國(guó)，證監(jiān)會(huì)部分權(quán)力還沒(méi)有被法律所明確授予，比如它對(duì)上市公司的銀行賬戶無(wú)權(quán)直接調(diào)查，對(duì)上市公司的控股股東更是無(wú)權(quán)調(diào)查，監(jiān)管上市公司的手段與其職能還不夠配套和吻合。因此，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在技術(shù)和手段日新月異的今天，應(yīng)樹(shù)立與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)管理念，建立健全與資本市場(chǎng)發(fā)展階段相適應(yīng)的監(jiān)管方式，完善監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率，明確證監(jiān)會(huì)的職責(zé)和權(quán)限，以確保監(jiān)管的執(zhí)行力。

　　此外，在現(xiàn)階段，要進(jìn)行政府適度管制，證監(jiān)會(huì)應(yīng)尤其注意在不同的發(fā)展階段不斷認(rèn)識(shí)和調(diào)整自我定位，隨著各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和自律組織的成長(zhǎng)和成熟，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，逐步通過(guò)放松管制而將職能定位于宏觀調(diào)控，不斷增強(qiáng)市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，使資本市場(chǎng)能夠更自主地健康運(yùn)行。

　　(四)加強(qiáng)法制和誠(chéng)信建設(shè)，提高資本市場(chǎng)監(jiān)管水平

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府最主要的職責(zé)就是制定市場(chǎng)規(guī)則，資本市場(chǎng)也不例外。在我國(guó)，嚴(yán)重缺位的法律責(zé)任和懲罰機(jī)制，已使得上市公司造假成為制度性的特征。因此，政府應(yīng)著力健全資本市場(chǎng)法規(guī)體系，加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)。按照大力發(fā)展資本市場(chǎng)的總體部署，健全有利于資本市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展和投資者權(quán)益保護(hù)的法規(guī)體系，清理阻礙市場(chǎng)發(fā)展的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及政策性文件，為大力發(fā)展資本市場(chǎng)創(chuàng)建良好的法制環(huán)境。

　　要制定嚴(yán)厲的法律法規(guī)，加大資本市場(chǎng)的違規(guī)成本。香港證監(jiān)當(dāng)局最近修改了上市規(guī)則，根據(jù)修改后的法規(guī)，在公司年報(bào)中發(fā)布虛假會(huì)計(jì)信息的在港上市公司和企業(yè)董事，可面臨最長(zhǎng)10年的監(jiān)禁和高達(dá)100萬(wàn)港幣的罰款。《薩班斯一奧克斯利法案》也前所未有地將公司高管和會(huì)計(jì)從業(yè)人員的法律責(zé)任用成文法的方式明確加以限定，比如給公司高管人員處以最高2o年監(jiān)禁、最高500萬(wàn)美元的罰款等。而在我國(guó)，由于法制環(huán)境不配套，對(duì)一些嚴(yán)重影響市場(chǎng)健康發(fā)展違法犯罪行為的懲治缺乏法律依據(jù)。有法律依據(jù)的，有關(guān)刑事法律規(guī)定刑罰過(guò)輕，打擊證券犯罪的威懾力不夠。因此，應(yīng)積極推動(dòng)有關(guān)法律法規(guī)修改，加大對(duì)投資者合法權(quán)益的保護(hù)力度和打擊證券市場(chǎng)犯罪的懲治力度，健全民事賠償責(zé)任追究機(jī)制，通過(guò)加強(qiáng)和完善證券法制建設(shè)，促進(jìn)證券市場(chǎng)的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，凈化市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，為證券市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展提供法律保障。