公務(wù)員交流是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要或公務(wù)員個人意愿，通過法定形式，變換公務(wù)員的工作崗位，從而使公務(wù)員工作關(guān)系或職務(wù)關(guān)系得以產(chǎn)生、變更或終止的一種人事管理活動。這種人事管理活動的結(jié)果，表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部或行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位之間的人員相互交流，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部變換公務(wù)員的工作職位，或者把公務(wù)員調(diào)出行政機(jī)關(guān)任職，或者將行政機(jī)關(guān)以外的工作人員調(diào)入行政機(jī)關(guān)擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)，以上都統(tǒng)稱為公務(wù)員交流。為保證公務(wù)員交流持續(xù)、有序、規(guī)范地進(jìn)行，國家制定了調(diào)整公務(wù)員交流行為的法律法規(guī)，這些相關(guān)規(guī)定就構(gòu)成公務(wù)員交流制度。^[1]

通過上述分析，我們可以看到公務(wù)員交流具有如下特點：

1．公務(wù)員交流的原因主要有兩個方面：①為滿足工作需要，實現(xiàn)“事得其人”，促進(jìn)工作效率的提高；②滿足公務(wù)員個人意愿。其中，工作需要是啟動公務(wù)員交流的首要原因。在實踐中，滿足公務(wù)員個人意愿要以不與工作需要相沖突為原則，兩者發(fā)生沖突時，個人意愿要服從工作需要。

2．公務(wù)員交流是國家行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員的管理活動和手段，是一種公務(wù)行為，而非公務(wù)員個人行為。交流活動應(yīng)當(dāng)有組織、有計劃、有步驟地進(jìn)行，嚴(yán)禁公務(wù)員個人擅自離職或交換工作崗位。

3．公務(wù)員交流有法定形式。我國《公務(wù)員法》第63條第3款規(guī)定：“交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉?！泵恳环N形式都有其特定的目的、對象、適用條件及程序要求，行政機(jī)關(guān)在組織進(jìn)行公務(wù)員交流時應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)定，選用適當(dāng)?shù)男问剑菇涣骰顒尤〉米罴研б妗?

4．公務(wù)員交流范圍既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的交流，也包括與外部系統(tǒng)的交流。《公務(wù)員法》第63條第2款規(guī)定：“公務(wù)員可以在公務(wù)員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員交流?！毙姓C(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的交流，是指公務(wù)員在國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部跨地區(qū)、跨部門、跨單位、跨職位的交流，這種交流只是工作職位和行政隸屬關(guān)系的變化，并不影響交流人員的公務(wù)員身份。與外部系統(tǒng)的交流，是指公務(wù)員調(diào)出行政機(jī)關(guān)任職或者非行政機(jī)關(guān)的人員調(diào)入行政機(jī)關(guān)任職，這種交流將導(dǎo)致公務(wù)員身份的取得或消失。其中，公務(wù)員調(diào)出行政機(jī)關(guān)任職的，其與行政機(jī)關(guān)間的人事行政關(guān)系隨之消失，并不再保留公務(wù)員身份。調(diào)入行政機(jī)關(guān)任職的，將與任職的行政機(jī)關(guān)形成新的人事行政關(guān)系，并可依據(jù)我國公務(wù)員管理的相關(guān)規(guī)定取得公務(wù)員身份。

我國的公務(wù)員交流制度起源于干部交流制度。干部交流制度，是黨和國家干部人事制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，早在1942年，為更好地培養(yǎng)鍛煉干部，密切軍隊與地方、上級與下級的關(guān)系，提高部隊的戰(zhàn)斗力，適應(yīng)戰(zhàn)爭環(huán)境的要求，中央軍委就在軍隊干部之問開展了交流。新中國成立后，干部交流制度得到了進(jìn)一步的規(guī)范和發(fā)展。1962年黨的八屆十中全會通過了《中央關(guān)于有計劃有步驟地交流各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的決定》，明確了干部交流的對象、程序，并提出定期進(jìn)行干部交流是干部管理工作的一項重要制度。干部交流制度在“文革”遭到嚴(yán)重破壞，基本廢止。黨的十一屆三中全會后，隨著干部人事制度改革的深入，特別是干部隊伍建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)的需要，干部交流制度得到了恢復(fù)和發(fā)展。1990年中央下發(fā)了《關(guān)于實行黨和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的決定》。1993年，在繼承和發(fā)展黨的干部交流制度傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)我國干部調(diào)配制度的成功經(jīng)驗，積極借鑒國外公務(wù)員交流制度的先進(jìn)之處，國務(wù)院出臺了《國家公務(wù)員暫行條例》，就公務(wù)員交流范圍、形式、程序及其法律后果設(shè)立專章進(jìn)行規(guī)范，至此我國干部交流制度開始走上了法制化的道路，出現(xiàn)了公務(wù)員交流的概念，依法管理成為干部交流的重要特征。以后，依據(jù)此條例，國務(wù)院人事部又出臺了《國家公務(wù)員職位輪換(輪崗)暫行辦法》等規(guī)章，進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員交流行為。各地各部門根據(jù)以上決定、法規(guī)、規(guī)章，結(jié)合本地本部門實際，也紛紛制定了相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章，規(guī)范本地本部門的公務(wù)員交流工作，保障交流工作全面、有序地進(jìn)行。現(xiàn)行《公務(wù)員法》的出臺使得我國公務(wù)員交流制度有了更加規(guī)范的內(nèi)涵。

交流是公務(wù)員管理的一項不可缺少的環(huán)節(jié)，它充分體現(xiàn)了國家機(jī)關(guān)的開放性，能夠很好地推進(jìn)人力資源的全面發(fā)展。具體來看，交流制度所承擔(dān)的功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1．有利于開闊公務(wù)員的視野，使公務(wù)員得到多方面的鍛煉。交流有利于公務(wù)員增長閱歷和才干，達(dá)到鍛煉人才，提高人才各方面素質(zhì)和能力的目的；也有利于激發(fā)公務(wù)員在新的崗位上從零開始，努力學(xué)習(xí)、積極探索的精神，促進(jìn)公務(wù)員改進(jìn)工作作風(fēng)，深入群眾，掌握真實情況，創(chuàng)造新成績，從而保持和發(fā)展整個國家機(jī)關(guān)的朝氣與活力，避免干部因長期在某一崗位任職而出現(xiàn)的因循守舊、不思進(jìn)取的現(xiàn)象；同時，也有利于密切上下級之間，各部門、各地區(qū)、各系統(tǒng)之間的關(guān)系，促進(jìn)相互的協(xié)調(diào)與合作，取長補(bǔ)短，共同發(fā)展。

2．促進(jìn)人才的合理使用。我國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，人才配置情況也不平衡。東部地區(qū)與西部地區(qū)、沿海開放地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)差異很大。同時，國家機(jī)關(guān)中也或多或少存在著一些專業(yè)不對口、學(xué)非所用、能力不足或才能難以發(fā)揮等現(xiàn)象。一些領(lǐng)導(dǎo)班子中，還存在空缺、懶散、老化、內(nèi)部不團(tuán)結(jié)或“近親繁殖”等弊端。交流制度為公務(wù)員學(xué)以致用、各盡所長和適才適用開辟了道路，也為領(lǐng)導(dǎo)班子的優(yōu)化組合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)提供了很好的途徑。

3．有利于防止腐敗行為的發(fā)生，推進(jìn)廉政建設(shè)的發(fā)展。公務(wù)員在一個崗位上任職過久，其周圍往往形成盤根錯節(jié)的人際關(guān)系網(wǎng)，特別是對于那些特殊行政職位上和擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員來說，情況就更為嚴(yán)重。長此以往，不但會妨礙公務(wù)員放手開展工作，還會滋長公務(wù)員個人的驕傲白大情緒，甚至發(fā)展為不愿接受組織和群眾監(jiān)督，在人情與物質(zhì)利益的雙重誘惑下，發(fā)生腐敗行為。實行公務(wù)員交流制度，定期交流，輪換崗位，有助于打破“關(guān)系網(wǎng)”，保持公務(wù)員正常的工作關(guān)系，使公務(wù)員能夠秉公辦事，大膽工作，防止和消除各種不正之風(fēng)對行政活動客觀性和公正性的影響，維護(hù)黨、國家、人民的利益和政府的聲譽(yù)。

4．解決公務(wù)員的實際生活困難。在不影響機(jī)關(guān)正常工作秩序的前提下，通過交流活動，組織可以妥善、合理地解決公務(wù)員的個人生活困難，如長期兩地分居、上下班路途遙遠(yuǎn)等，具有穩(wěn)定公務(wù)員隊伍的作用，體現(xiàn)出以人為本的人文關(guān)懷精神。

公務(wù)員的交流管理往往涉及多個單位、多重關(guān)系和多種因素。一般而言，公務(wù)員交流要受以下因素的影響和制約：對用人單位來說，交流必然受機(jī)構(gòu)編制的影響，在交流中，組織必須考慮人才需求狀況、職位結(jié)構(gòu)、職位空缺情況和與人才輸出單位的協(xié)調(diào)等；對于人事主管部門來說，必須要考慮到交流的總體規(guī)劃、交流形式和程序等；對于被交流的個人來說，必須考慮其任職資格、素質(zhì)與個人職業(yè)生涯發(fā)展等狀況。

由于交流管理的復(fù)雜性質(zhì)，人事主管機(jī)構(gòu)和各單位的人事管理部門在開展這些工作時，應(yīng)當(dāng)堅持以下原則：

1．依法進(jìn)行原則

在公務(wù)員交流制度中，交流的各種形式及其適用的情況，各種交流形式的程序、條件及要求等都有明確、具體的規(guī)定。公務(wù)員交流工作必須按照法定的條件、措施和程序進(jìn)行，不得隨意變更。如轉(zhuǎn)任的公務(wù)員必須要符合擬任職位要求和資格條件、符合編制員額的空缺等條件。

2．適才適用原則

適才適用是交流工作的出發(fā)點和歸宿點。原因在于交流調(diào)配的目的就是實現(xiàn)組織獲得德才兼?zhèn)淙瞬排c個人最大限度發(fā)揮自身才能的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)人力資源的發(fā)展。因此，交流應(yīng)根據(jù)工作職位合理配置的需要，將有專業(yè)特長和能力的公務(wù)員，調(diào)配到相應(yīng)的工作崗位上，發(fā)揮其聰明才智，達(dá)到人事相宜的目標(biāo)。

3．個人服從組織原則

公務(wù)員是國家公務(wù)的具體執(zhí)行者，是為國家、社會和全體公民服務(wù)的，聽從組織的安排是其應(yīng)盡的義務(wù)。因而公務(wù)員必須服從組織上因工作需要而作出的各種交流安排。對于交流安排如有不同意見，可向組織提出，但不能借故拖延或拒不服從安排。

4．合理原則

公務(wù)員交流制度有利于鍛煉提高公務(wù)員的工作能力，防止腐敗，提高機(jī)關(guān)的工作效能。但對于公務(wù)員本人來說，具體的交流安排，比如交流的崗位與時間等因素，都是其職業(yè)生涯中的一件大事，關(guān)系到他們的切身利益，如果處理不當(dāng)，就會挫傷他們的積極性，反而對工作不利。因此，交流工作在充分考慮工作需要的前提下，應(yīng)靈活處理各種問題，盡量做到合情合理，減少公務(wù)員的后顧之憂，使他們能愉快地接受交流安排，投入到新的工作中去。

我國《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員交流的形式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉三種。與《國家公務(wù)員暫行條例》相比，公務(wù)員交流的方式由過去的四種變成了現(xiàn)在的三種，把原來的輪換(也稱輪崗)并入了轉(zhuǎn)任。以前，根據(jù)交流目的的不同，內(nèi)部交流分為轉(zhuǎn)任和輪換(輪崗)兩種形式。但在實踐中，轉(zhuǎn)任和輪換這兩種交流形式實質(zhì)上沒有太大的區(qū)別，分開后反而造成了概念上的交叉重復(fù)。因此，《公務(wù)員法》在總結(jié)公務(wù)員交流制度實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將兩者合二為一，用轉(zhuǎn)任代表所有的內(nèi)部交流形式，從而使各種交流形式概念明確，界限清晰，便于實踐操作。

(一)調(diào)任

調(diào)任是指國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員調(diào)入國家機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；即指讓公務(wù)員隊伍以外的其他從事公務(wù)的人員變成公務(wù)員的一種方式，是公務(wù)員隊伍除“錄用”以外的另一個“入口”。

雖然同是入口，但是，調(diào)任與錄用在適用對象、范圍和程序上都有所不同。調(diào)任的對象是國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，錄用的對象則是機(jī)關(guān)以外的所有符合報考條件的公民，而不限于從事公務(wù)的人員；調(diào)任適用于選拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，以及專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類中相當(dāng)于副調(diào)研以上層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，而錄用則適用于選拔擔(dān)任主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，調(diào)任所使用的職務(wù)層次要比錄用高；調(diào)任的程序是嚴(yán)格考察，必要的時候也可以進(jìn)行考試，而錄用實行“凡進(jìn)必考”，錄用人員必須經(jīng)過嚴(yán)格的考試。

另外，《國家公務(wù)員暫行條例》中的“調(diào)任”，明確規(guī)定包含“調(diào)入”和“調(diào)出”兩個方面，而《公務(wù)員法》中的“調(diào)任”只規(guī)定了“調(diào)入”一個方面。這樣改變的主要考慮是，調(diào)出只涉及機(jī)關(guān)是否同意其離職的問題，從機(jī)關(guān)來說，既不用“調(diào)”，也不用“任”，因此，《公務(wù)員法》中的“調(diào)任”特指從機(jī)關(guān)外的其他從事公務(wù)的人員中調(diào)進(jìn)合適人員到機(jī)關(guān)擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)的交流形式。

(二)轉(zhuǎn)任

轉(zhuǎn)任是指公務(wù)員因工作需要或者其他正當(dāng)理由在機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)跨地區(qū)、跨部門的調(diào)動，或者在同一部門的不同職位之間進(jìn)行的轉(zhuǎn)換任職。

轉(zhuǎn)任是在公務(wù)員隊伍內(nèi)部進(jìn)行交流的方式，不涉及公務(wù)員身份的變化，這是轉(zhuǎn)任與調(diào)任最大的區(qū)別。在機(jī)關(guān)內(nèi)部，轉(zhuǎn)任的范圍是沒有限制的，既包括在本部門、本單位不同職位的專任，也包括跨地區(qū)、跨部門的轉(zhuǎn)任。與掛職鍛煉相比，轉(zhuǎn)任雖不涉及公務(wù)員身份的變化，但必須轉(zhuǎn)移人事管理關(guān)系：掛職鍛煉的范圍比較廣，包括機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位，但不需要轉(zhuǎn)移人事管理關(guān)系。

(三)掛職鍛煉

掛職鍛煉是指機(jī)關(guān)有計劃的選派公務(wù)員在一定時問內(nèi)到下級機(jī)關(guān)或者上級機(jī)關(guān)、其他地區(qū)機(jī)關(guān)以及國有企事業(yè)單位擔(dān)任一定職務(wù)，經(jīng)受鍛煉，豐富經(jīng)驗，增長才干。

與調(diào)任、轉(zhuǎn)任相比，掛職鍛煉據(jù)有其特殊性，這主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，掛職鍛煉不辦理調(diào)動手續(xù)。不辦理調(diào)動手續(xù)，它只改變鍛煉人員的工作關(guān)系，不改變其行政隸屬關(guān)系，鍛煉人員在人事行政上仍受原機(jī)關(guān)管理，只在業(yè)務(wù)工作上接受單位領(lǐng)導(dǎo)。鍛煉期間不占用接收單位的編制員額和職數(shù)。

其次，掛職鍛煉有時間性。它是一種臨時性的交流，根據(jù)掛職鍛煉效果的需要，鍛煉的時間一般是一至三年，鍛煉人員在鍛煉結(jié)束后仍回原單位，由原單位安排工作和職務(wù)。

最后，掛職鍛煉是一種內(nèi)外混合型的交流形式。它的交流單位既可以像調(diào)任那樣是機(jī)關(guān)外，也可以像轉(zhuǎn)任那樣是機(jī)關(guān)內(nèi)，從這一點來看，它是外部與內(nèi)部交流形式的混合。