證券監(jiān)管體制是證券監(jiān)管的職責(zé)劃分和權(quán)力劃分的方式和組織制度，是國家和國情的產(chǎn)物。證券監(jiān)管體制的有效性和規(guī)范性是決定證券市場有續(xù)和穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。一國證券監(jiān)管體制的形成是由該國政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)及證券市場的發(fā)育程度等多種因素決定的。

證券監(jiān)管體制是整個證券法律制度十分重要的組成部分。各國證券監(jiān)管體制因?qū)ψC券市場并對證券監(jiān)管手段功能的認(rèn)識不同以及法律傳統(tǒng)不同而各不相同,并隨著證券市場的發(fā)展變化而不斷發(fā)展完善。我國的證券監(jiān)管體制也歷經(jīng)改革,尤其是證券法修訂之后,證券監(jiān)管體制的完善將更加迫切。

按照監(jiān)管主體分類，傳統(tǒng)的證券法研究習(xí)慣把各國證券監(jiān)管體制模式分為集中型監(jiān)管、自律型監(jiān)管、中間型監(jiān)管三類。

1.集中型監(jiān)管模式。在這種模式下，由政府下屬的部門，或由直接隸屬于立法機(jī)關(guān)的國家證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對證券市場進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，而各種自律性組織，如證券交易所、行業(yè)協(xié)會等只起協(xié)助作用。集中統(tǒng)一監(jiān)管模式以美國、日本、韓國、新加坡等國為代表。

2.自律型監(jiān)管模式。自律型模式有兩個特點：（1）通常沒有制定直接的證券市場管理法規(guī)，而是通過一些間接的法規(guī)來制約證券市場的活動；（2）沒有設(shè)立全國性的證券管理機(jī)構(gòu)，而是靠證券市場的參與者，如證券交易所、證券商協(xié)會等進(jìn)行自我監(jiān)管。英國是自律型監(jiān)管模式的典型代表。

3.中間型監(jiān)管模式。中間型是介于集中型和自律型之間的一種模式，它既強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一的立法監(jiān)管，又強(qiáng)調(diào)自律管理，可以說是集中型和自律型兩種模式相互協(xié)調(diào)、滲透的產(chǎn)物。中間型監(jiān)管模式有時也被稱為分級監(jiān)管體制，包括二級監(jiān)管和三級監(jiān)管兩種類型。二級監(jiān)管是指中央政府和自律機(jī)構(gòu)相結(jié)合的監(jiān)管；三級監(jiān)管是指中央、地方兩級政府和自律機(jī)構(gòu)相結(jié)合的監(jiān)管。德國是中間型監(jiān)管模式的典型代表，此外，意大利、泰國、約旦等國也采取這種監(jiān)管模式。

近20年來，隨著金融全球化、交易電子化、資本跨國界自由流動的發(fā)展，證券交易也日益突破國界和時區(qū)的限制，向全球網(wǎng)絡(luò)交易發(fā)展。隨之而來的則是證券市場合縱連橫、金融創(chuàng)新層出不窮以及金融混業(yè)經(jīng)營，這種新的發(fā)展趨勢使證券市場的風(fēng)險加大。因此，各國在不斷開放國內(nèi)市場，放寬市場準(zhǔn)入條件的同時，也逐步加強(qiáng)了對本國證券市場的監(jiān)管，尤其是加強(qiáng)了政府對市場的控制，自律監(jiān)管有逐漸弱化的趨勢。如一向以自律監(jiān)管為主的英國，為更好地控制市場風(fēng)險，也在1997年設(shè)立了金融服務(wù)管理局，實行綜合性監(jiān)管，并重新修訂法律，制定了《2000年金融服務(wù)及金融市場法》，規(guī)定了金融服務(wù)管理局的監(jiān)管目標(biāo)。

我國證券監(jiān)督體制的演變與我國經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展是同步進(jìn)行的。中國證券管理體制經(jīng)歷了從無到有、從簡單到復(fù)雜、從幼稚到成熟的發(fā)展過程。

（一）財政部獨(dú)立管理階段（1981年-1985年）

這一階段，證券的形式主要是國庫券。其發(fā)行主要由財政部來組織和管理，而且由于受計劃體制的影響，國人普遍缺乏投資觀念與投資熱情，國庫券的發(fā)行必須通過行政攤派的辦法來實現(xiàn)。

（二）主要由中國人民銀行主管階段（1986年-1992年10月）

這一階段，形成了以中國人民銀行為主的證券監(jiān)管體制。

中國人民銀行監(jiān)管我國證券市場的階段是我國證券市場初步形成規(guī)模的階段。

（三）國務(wù)院證券委員會主管階段（1992年10月-1998年8月）

（四）中國證監(jiān)會主管階段（1998年至今）

1998年是中國證券市場發(fā)展史上十分重要的一年。之所以重要關(guān)鍵在兩點：一是根據(jù)1997年11月中央金融工作決定，國務(wù)院對我國證券監(jiān)管體制進(jìn)行了重大改革：（1）撤銷了國務(wù)院證券委，其原有職責(zé)由中國證監(jiān)會行使；（2）中國證監(jiān)會對全國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)實行直領(lǐng)導(dǎo)，即省一級人民政府原有的證券監(jiān)管辦公室或者證監(jiān)會不再作為省級人民政府的一個職能部門，而是人、財、物全部收歸中國證監(jiān)會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，原有部分省會城市的證管辦或證監(jiān)會并入省證管辦一并實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。

1、監(jiān)管職責(zé)不清晰。從監(jiān)管實踐看,主要有兩方面問題:一是與中央有關(guān)部門職責(zé)分工不合理。按照我國《證券法》的有關(guān)規(guī)定,在中國境內(nèi)股票、公司債券和國務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券的發(fā)行和交易,適用本法。政府債券的發(fā)行和交易,由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。由此可見,對構(gòu)成證券市場半壁江山的企業(yè)債券和政府債券,既不適用《證券法》,也未納入集中統(tǒng)一管理體制。從實際監(jiān)管分工看,財政部負(fù)責(zé)國債的發(fā)行和管理,國家計委負(fù)責(zé)企業(yè)債券的發(fā)行審批,人民銀行負(fù)責(zé)企業(yè)債券的利率核定,證監(jiān)會負(fù)責(zé)企業(yè)債券的上市監(jiān)管。這種多頭管理格局,既分散了監(jiān)管力量,加大了政策協(xié)調(diào)難度,又在一定程度上成為當(dāng)前銀行間債券市場、交易所債券市場與憑證式國債市場相互分割的重要原因。由于沒有真正形成統(tǒng)一的債券市場,一方面使當(dāng)前債券市場交易反映的中長期利率水平?jīng)]有足夠的代表性, 國債的基準(zhǔn)利率作用也不能充分發(fā)揮,另一方面也影響了證券市場的協(xié)調(diào)發(fā)展,削弱了證券市場對國民經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。此外,由于對私募基金和場外證券市場尚未明確具體的監(jiān)管部門,在實踐中也容易造成監(jiān)管真空或多頭監(jiān)管。二是地方政府的管理職責(zé)不清晰。實行垂直管理的證券監(jiān)管體制以后,由于地方政府的管理職責(zé)不清晰,加上雙方協(xié)調(diào)配合不夠,在實際工作中出現(xiàn)了監(jiān)管部門管不了、地方政府不愿管的現(xiàn)象。如原法人股市場退市公司的管理、非上市公司股票交易管理、地下私募基金管理、以現(xiàn)貨方式變相做期貨問題等等。如果不盡快扭轉(zhuǎn)這種局面,勢必影響證券期貨市場的健康發(fā)展。

2、現(xiàn)行的三級監(jiān)管制不能完全適應(yīng)我國證券市場的客觀實際。按照中編辦〖1999〗11號文件規(guī)定,我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)實行證監(jiān)會大區(qū)證管辦證券監(jiān)管特派辦三級監(jiān)管體制,但目前實際執(zhí)行的是證監(jiān)會大區(qū)證管辦、證券監(jiān)管特派辦兩級監(jiān)管體制,大區(qū)證管辦和特派員辦事處均直接隸屬于證監(jiān)會,直接履行證監(jiān)會賦予的職責(zé)任務(wù)。在設(shè)有計劃單列市的廣東、遼寧、福建、山東、浙江等省范圍內(nèi),還存在著兩個并列的大區(qū)證管辦或特派員辦事處,不但人為造成了市場分割,而且也違反了規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則。此外,無論大區(qū)證管辦或特派員辦事處的監(jiān)管地域有多大,都沒有下屬的監(jiān)管機(jī)構(gòu),削弱了監(jiān)管部門對市場的敏感度,容易形成監(jiān)管空檔。

3、現(xiàn)有監(jiān)管人員與承擔(dān)的繁多職責(zé)相比尚嫌不足。從發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管經(jīng)驗看,配備充足的監(jiān)管人員是有效開展監(jiān)管工作的必要條件。而衡量監(jiān)管力量是否充足,除了要考慮市場規(guī)模的大小和監(jiān)管對象的多寡外,還要充分考慮監(jiān)管職能的復(fù)雜程度和監(jiān)管地域的寬廣程度。

4、監(jiān)管權(quán)限配置不盡合理。監(jiān)管權(quán)限的適當(dāng)配置,是保障監(jiān)管機(jī)關(guān)順利履行職責(zé)、實現(xiàn)監(jiān)管功能的關(guān)鍵因素。但從有關(guān)證券法律法規(guī)的規(guī)定來看,我國證券監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)限配置結(jié)構(gòu)不盡合理。一是對違法違規(guī)行為重處罰、輕補(bǔ)救,重事后處理、輕事先預(yù)防。對證券違法違規(guī)行為進(jìn)行事后處罰,雖然可以較好地體現(xiàn)監(jiān)管權(quán)的懲罰性功能,起到威嚇、震懾作用,但不能補(bǔ)救或補(bǔ)償違法行為給市場或投資者帶來的損害和損失。同時,由于這些措施都是事后處理,對那些監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的將要發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生、尚未造成后果的違法違規(guī)行為,監(jiān)管機(jī)關(guān)缺少權(quán)限來采取適當(dāng)措施及時予以制止或預(yù)防。二是行政執(zhí)法權(quán)相對不足。如證券監(jiān)管部門在稽查工作中沒有強(qiáng)制傳喚權(quán),沒有銀行帳戶的查詢、凍結(jié)權(quán),也沒有與公安、檢察、法院、工商、稅務(wù)、海關(guān)等執(zhí)法部門建立有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制等。這種情況,說明我國證券監(jiān)管權(quán)限仍然是一種重在控制的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。在我國證券市場發(fā)展到一定階段后,這種權(quán)限配置不利于監(jiān)管部門提高執(zhí)法效率,不能適應(yīng)維護(hù)投資者正當(dāng)權(quán)益、維護(hù)市場正常秩序的需要。

5、監(jiān)管方式有待改進(jìn)。我國證券市場是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中發(fā)展起來的,仍殘留著一些計劃經(jīng)濟(jì)痕跡。一是重審批,輕監(jiān)管。二是重合規(guī)性監(jiān)管,輕持續(xù)風(fēng)險監(jiān)控。三是重實體合法,輕程序公正。

1、進(jìn)一步明確證券監(jiān)管職責(zé)。具體來說,一是建議修改《證券法》,將債券市場和場外市場明確納入證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。從國際通行做法看,目前世界各國大多對證券市場實行集中統(tǒng)一管理體制,不僅包括股票、債券、基金等證券產(chǎn)品,而且涵蓋集中交易市場和場外交易市場。如美國《1933年證券法》所規(guī)范的證券范疇,包括任何票據(jù)、股票、債券、債務(wù)憑證、盈利分享協(xié)議下的權(quán)益證書或參與證書、以證券作抵押的作用證書等眾多產(chǎn)品；日本《證券交易法》所定義的有價證券,系指國債證券、地方債證券、公司債券、股票、受益憑證等九大類證券。美國證券交易委員會不僅管理和控制著聯(lián)邦證券交易所,而且還通過對全美證券交易商協(xié)會的控制,監(jiān)督和管理場外證券市場。

因此,為了完善我國證券市場結(jié)構(gòu),從根本上解決多頭管理體制對我國債券市場的消極影響,有必要修改《證券法》,將債券市場和場外市場明確納入《證券法》規(guī)范的范圍和證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管體制；二是建議由國務(wù)院專門發(fā)文,進(jìn)一步明確證監(jiān)會與國務(wù)院有關(guān)部委尤其是地方政府之間的職責(zé)分工和合作。近年來, 一些地方政府紛紛成立了金融辦、上市辦等職能部門,對于培育、發(fā)展和管理當(dāng)?shù)?a href="/wiki/%E8%B5%84%E6%9C%AC%E5%B8%82%E5%9C%BA" title="資本市場">資本市場具有積極作用,但同時也提出了如何進(jìn)一步明確證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)與地方政府之間的職責(zé)分工和合作的問題。從有關(guān)法律法規(guī)和地方政府的行政職能看,其在證券市場方面主要有兩大職能:(1)培育和發(fā)展地方證券市場。包括積極支持符合條件的本地優(yōu)勢企業(yè)改制上市,妥善解決本地企業(yè)改制上市過程中的稅收、資產(chǎn)權(quán)屬和股權(quán)規(guī)范等問題,對上市公司重組在費(fèi)用減免、債務(wù)剝離、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入和富余職工安置等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)和支持等；(2)對當(dāng)?shù)刈C券市場的部分事項實施管理。如對地方所屬股份有限公司進(jìn)行審批、對原法人股市場和地方證券交易中心退市公司進(jìn)行監(jiān)管、對非上市公司股票交易行為進(jìn)行規(guī)范、對地方所屬上市公司和證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的國有股權(quán)進(jìn)行管理、以及對上述公司高管人員的黨團(tuán)組織和行政事務(wù)實行屬地管理等。

此外,地方政府在配合證監(jiān)會查處證券違法違規(guī)行為,打擊非法證券期貨交易活動,與證監(jiān)會共同促進(jìn)上市公司、證券公司建立現(xiàn)代企業(yè)制度,負(fù)責(zé)化解和處置當(dāng)?shù)厣鲜泄竞妥C券公司風(fēng)險,維護(hù)證券市場穩(wěn)定等方面也發(fā)揮著重要作用。

2、適當(dāng)調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置,進(jìn)一步充實監(jiān)管人員。首先,建議中央編辦適當(dāng)調(diào)整證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方案,把名義上的三級監(jiān)管制改為二級監(jiān)管制,即證監(jiān)會省 (自治區(qū)、直轄市)派出機(jī)構(gòu)。對一個省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)有兩個證管辦或特派辦的合二為一,派出機(jī)構(gòu)的名稱可統(tǒng)稱為某省(區(qū)、市)證券監(jiān)管局。為了工作方便,各省(區(qū)、市)證券監(jiān)管局統(tǒng)一定為正局級。同時,在一些證券市場較發(fā)達(dá)、監(jiān)管任務(wù)較重省份的證券監(jiān)管局轄內(nèi)的若干中心城市設(shè)置直屬監(jiān)管處,延伸監(jiān)管手臂。直屬監(jiān)管處原則上定為正處級機(jī)構(gòu),個別監(jiān)管任務(wù)特別重的也可以定為副局級機(jī)構(gòu),完全隸屬于省(區(qū)、市)證券監(jiān)管局,履行證券監(jiān)管局賦予的職責(zé)任務(wù)。每個直屬監(jiān)管處可配備10--20人,其編制和經(jīng)費(fèi)列入所屬證券監(jiān)管局的總編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算。初步考慮,直屬監(jiān)管處履行如下職責(zé):一是對所在地區(qū)的上市公司、證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)及其他中介機(jī)構(gòu)實施近距離監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)問題并在證券監(jiān)管局的領(lǐng)導(dǎo)下參與對有關(guān)問題的查處；二是協(xié)助地方政府處理證券期貨市場風(fēng)險和突發(fā)事件；三是對有關(guān)地區(qū)非法證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的非法經(jīng)營活動進(jìn)行調(diào)查,并協(xié)調(diào)地方政府有關(guān)部門實施打擊；四是受理有關(guān)地區(qū)的投資者及社會各方對證券違法違規(guī)行為的投訴舉報,負(fù)責(zé)調(diào)解有關(guān)地區(qū)發(fā)生的一般性的證券期貨糾紛；五是做好證券期貨信息,了解監(jiān)管對象、投資者、地方政府及有關(guān)部門對證券期貨市場的意見和建議。

其次,要進(jìn)一步充實監(jiān)管人員。在確定人員編制時,要考慮各省(區(qū)、市)證券監(jiān)管局轄區(qū)的市場規(guī)模、機(jī)構(gòu)數(shù)量及分布等情況,對監(jiān)管人員與市場規(guī)模的比例、監(jiān)管人員與監(jiān)管地域的比例等具體指標(biāo),可參照中國銀監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的水平來確定。

3、進(jìn)一步合理配置證券監(jiān)管權(quán)限。一是授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取非處罰性防范措施,變被動執(zhí)法為主動執(zhí)法。非處罰性的行政措施,靈活多樣,程序簡便,不僅可以對違規(guī)行為起到補(bǔ)救和預(yù)防作用,還可以降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率。我國監(jiān)管部門目前實施的談話提醒制度,已取得了一定成效。建議在修改《證券法》時,賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)更多諸如簽發(fā)禁令、行政介入、行政執(zhí)法和解、證券糾紛調(diào)解等方面的權(quán)限,使監(jiān)管機(jī)關(guān)擁有行政處罰之外更靈活、更切合市場實際的監(jiān)管手段。