無照經(jīng)營(yíng)是指未按照法律和法規(guī)規(guī)定取得許可審批部門頒發(fā)的許可證以及未向工商行政管理部門申請(qǐng)工商登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。

1．應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無照經(jīng)營(yíng)行為；

2．無須取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件即可取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照而未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無照經(jīng)營(yíng)行為；

3．已經(jīng)依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，但未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無照經(jīng)營(yíng)行為；

4．已經(jīng)辦理注銷登記或者被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以及營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無照經(jīng)營(yíng)行為；

5．超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法經(jīng)營(yíng)行為。

（一）相關(guān)法律、法規(guī)難以及時(shí)到位?；诖_保國(guó)家財(cái)政稅收，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益和市場(chǎng)交易安全及國(guó)家和社會(huì)公共利益的要求，世界各國(guó)的法律無一例外地對(duì)無照經(jīng)營(yíng)持十分嚴(yán)厲的否定態(tài)度，而目前，我國(guó)有關(guān)取締無照經(jīng)營(yíng)的法律規(guī)范散見于各類法律法規(guī)，并且由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展快，使得一些相關(guān)立法難于及時(shí)跟進(jìn)，原有的一些便于操作的法規(guī)雖然在用，但由于歷史的原因，其中一些內(nèi)容已不太符合今天行政執(zhí)法的要求。另外，近幾年，我國(guó)針對(duì)不同市場(chǎng)主體制定的法律、法規(guī)和規(guī)章，盡管有很多對(duì)無照經(jīng)營(yíng)規(guī)定的內(nèi)容，但由于頒布于不同的歷史時(shí)期，這些法律、法規(guī)和規(guī)章之間缺少邏輯的連貫性，使得工商部門在日常執(zhí)法中，法律適用問題難以解決，導(dǎo)致了無照經(jīng)營(yíng)行為的延伸。

（二）監(jiān)管不力，執(zhí)法不到位。無照經(jīng)營(yíng)行為一直是久打不絕，屢禁不止，除了業(yè)戶和社會(huì)原因外，工商部門在日常行政執(zhí)法中的力度不夠也是導(dǎo)致無照經(jīng)營(yíng)行為存在的一大原因。一是“只責(zé)改，不處理”，在日常監(jiān)管中有些工商人員發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營(yíng)，只是口頭或書面責(zé)令改正或限期辦照，過后既不處罰，又不督促辦理執(zhí)照。二是“只罰款，不取締”，在查處無照經(jīng)營(yíng)案件中，工商執(zhí)法人員只是對(duì)當(dāng)事人處以罰款，而不按法律法規(guī)規(guī)定給予取締，停業(yè)整頓或責(zé)令終止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（三）審批繁多，市場(chǎng)準(zhǔn)入難。主要是指一些特種行業(yè)辦照前的審批（許可）環(huán)節(jié)多，如食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等需要前后置許可審批的行業(yè)，辦一個(gè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照要跑多個(gè)部門，辦理完各種審批手續(xù)，往往要花費(fèi)幾個(gè)月的時(shí)間。

（四）多頭管理，多頭收費(fèi)。在當(dāng)前，管理收費(fèi)政出多門，使得經(jīng)營(yíng)者無所適從。譬如一家申辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照的飲食店，一年中要接受綜合治理、衛(wèi)生達(dá)標(biāo)、計(jì)劃生育等多個(gè)部門的檢查，要繳納諸如環(huán)保衛(wèi)生費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、工商管理費(fèi)等各種名目的費(fèi)用，而無照經(jīng)營(yíng)者除了承擔(dān)工商部門查處的風(fēng)險(xiǎn)外，其他部門幾乎誰(shuí)也不管，還能減免交其他費(fèi)用。兩相權(quán)衡之下，部分經(jīng)營(yíng)者就很現(xiàn)實(shí)地選擇了無照經(jīng)營(yíng)。

（五）查處難度大。近年來，各級(jí)工商部門對(duì)無照經(jīng)營(yíng)清理整頓自始至終就沒有停止過，但最終效果卻不理想，往往是行動(dòng)過后不久，無照經(jīng)營(yíng)又像雨后的毒菇再度冒出，猖狂的勢(shì)頭依然不減。究其原因，一是利益驅(qū)動(dòng)，不惜違法經(jīng)營(yíng)。二是由于工商部門職權(quán)所限，只能治標(biāo)，不能治本；三是無照經(jīng)營(yíng)點(diǎn)多面廣，情況復(fù)雜，經(jīng)營(yíng)者易于流動(dòng)，給查處工作帶來極大的難度。

（一）有悖于公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。加入世貿(mào)組織是中國(guó)一次前所未有的徹底對(duì)外開放，而維持良好的市場(chǎng)秩序?qū)χ袊?guó)加入經(jīng)濟(jì)將康發(fā)展有著十分重要的影響，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理就要置身于國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督之下，而經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)是密不可分的，如果不徹底清除無照經(jīng)營(yíng)行為，杜絕制假售假等違法現(xiàn)象的發(fā)生，必將影響各類市場(chǎng)主體的發(fā)展，阻礙我國(guó)的經(jīng)濟(jì)延伸及各類法律法規(guī)的制定和實(shí)施。

（二）擾亂市場(chǎng)秩序。無照經(jīng)營(yíng)是無視國(guó)家法律、法規(guī)，以牟取非法利潤(rùn)為目的，未經(jīng)工商部門核準(zhǔn)登記、擅自開業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)活動(dòng)。它具有即時(shí)發(fā)生，流動(dòng)性大，對(duì)抗性強(qiáng)的特點(diǎn)，對(duì)有照經(jīng)營(yíng)造成沖擊，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。它的主要危害為：一是經(jīng)銷的產(chǎn)品往往是審批許可或限制經(jīng)營(yíng)的商品，直接破壞國(guó)家行政管理秩序，并可能危害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。二是偷逃稅費(fèi)，侵害國(guó)家利益。三是逃避監(jiān)管，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，直接損害合法經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。四是流動(dòng)經(jīng)營(yíng)、占道經(jīng)營(yíng)，影響了市容、市貌。五是生產(chǎn)經(jīng)銷的產(chǎn)品或提供的服務(wù)，沒有質(zhì)量保證，容易給人民群眾造成傷害。

（三）增加監(jiān)管難度。無照經(jīng)營(yíng)有著生存條件簡(jiǎn)單，表現(xiàn)形式多樣，從業(yè)人員背景復(fù)雜等特點(diǎn)，給工商部門的查處帶來極大的難度。首先是無照經(jīng)營(yíng)商販大多是規(guī)模小，流動(dòng)性強(qiáng)，突出性治理遠(yuǎn)不能一網(wǎng)打盡，一勞永逸。其次是無照經(jīng)營(yíng)從業(yè)人員復(fù)雜，三教九流，魚目混雜，致使一些不法分子使用 “你來我走，你走我來”的游擊策略，或是公然對(duì)抗執(zhí)法，加大了工商部門對(duì)無照經(jīng)營(yíng)管理的難度。

一、查處與引導(dǎo)相結(jié)合的原則

無照經(jīng)營(yíng)有比較復(fù)雜的原因，對(duì)于無照經(jīng)營(yíng)要依照行政法規(guī)堅(jiān)決予以查處。在查處的同時(shí)，要積極引導(dǎo)。對(duì)于合乎辦照條件的，要引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者盡快辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照；對(duì)于不具備辦照條件的，要積極幫助經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造辦照的條件。

二、處罰與教育相結(jié)合的原則

處罰不是目的，要通過對(duì)無照經(jīng)營(yíng)的處罰，達(dá)到使經(jīng)營(yíng)者受到教育，使其了解國(guó)家的法律和行政法規(guī)，認(rèn)識(shí)到自己行為的違法性質(zhì)。

三、同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰原則

除工商行政管理機(jī)關(guān)外，公安、國(guó)土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)管理等許可審批部門亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)，查處取締無照經(jīng)營(yíng)。但是， 對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

四、特殊適用的原則

1．對(duì)符合條件的下崗失業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)督促、引導(dǎo)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

2．對(duì)在集貿(mào)市場(chǎng)或者地方政府指定區(qū)域內(nèi)銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品的農(nóng)民，不按無照經(jīng)營(yíng)查處。

一、工商部門查處取締無照經(jīng)營(yíng)行為時(shí)，可以行使下列職權(quán)：

1．責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；

2．向與無照經(jīng)營(yíng)行為有關(guān)的單位和個(gè)人調(diào)查、了解有關(guān)情況；

3．進(jìn)入無照經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；

4．查閱、復(fù)制、查封、扣押與無照經(jīng)營(yíng)行為有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料；

5．查封、扣押專門用于從事無照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財(cái)物；

6．查封有證據(jù)表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。

二、查處取締無照經(jīng)營(yíng)的程序

1．除適用簡(jiǎn)易程序外，應(yīng)當(dāng)適用行政處罰的一般程序：立案、調(diào)查取證；聽取申辯和舉行聽證；審核決定；作出行政處罰決定；備案； 行政處罰決定書的交付或送達(dá)、執(zhí)行。

2．實(shí)施查封、扣押，必須經(jīng)縣級(jí)以上工商行政管理部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，并向當(dāng)事人出示執(zhí)法證件，當(dāng)場(chǎng)交付查封、扣押決定書及查封、扣押財(cái)物的資料清單。

3．查封、扣押不得超過法定期限，并應(yīng)在查封、扣押期間作出處理決定。被查封、扣押財(cái)物應(yīng)當(dāng)予以沒收的，依法沒收；不再需要查封、扣押的，立即解除查封、扣押。

三、查處取締無照經(jīng)營(yíng)的職責(zé)

各級(jí)工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，及時(shí)查處其管轄范圍內(nèi)的無照經(jīng)營(yíng)行為。對(duì)工商行政管理部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，未依照法律、法規(guī)的規(guī)定核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，未依照法律、法規(guī)的規(guī)定吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、撤銷注冊(cè)登記，未依照本辦法規(guī)定的職責(zé)和程序查處無照經(jīng)營(yíng)行為，或者發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營(yíng)行為不予查處，或者支持、包庇、縱容無照經(jīng)營(yíng)行為，觸犯刑律的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，依法給予降級(jí)、撤職直至開除的行政處分。

一、對(duì)無照經(jīng)營(yíng)違法行為的處罰

1．對(duì)于無照經(jīng)營(yíng)行為，可根據(jù)不同情況，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得和專門用于從事無照經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原 材料、產(chǎn)品（商品）等財(cái)物，處以罰款。觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任。

2．對(duì)為無照經(jīng)營(yíng)行為提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、運(yùn)輸、保管、倉(cāng)儲(chǔ)等條件的，由工商行政管理部門責(zé)令立即停止違法行為，沒收違法所得，罰款。

3．對(duì)當(dāng)事人擅自動(dòng)用、調(diào)換、轉(zhuǎn)移、損毀被查封、扣押財(cái)物的，由工商行政管理部門責(zé)令改正，罰款。

4．拒絕、阻礙工商行政管理部門依法查處無照經(jīng)營(yíng)行為，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

此外，對(duì)于已經(jīng)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)撤銷注冊(cè)登記或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)撤銷注冊(cè)登記或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

二、對(duì)無照經(jīng)營(yíng)行為處罰的優(yōu)先適用問題

對(duì)無照經(jīng)營(yíng)行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。