發(fā)包方亦稱發(fā)包機構(gòu)是指以企業(yè)所有權(quán)代表的身份參與承包經(jīng)營活動的一方。在承包經(jīng)營活動中，發(fā)包方是發(fā)包行為的主體，在一般情況下，它是處于主動的、有利的地位。它能夠左右企業(yè)承包的基本經(jīng)營目標(biāo)，進而能夠左右承包經(jīng)營者，最終對承包經(jīng)營的實施效果產(chǎn)生重大影響。因此，發(fā)包方或發(fā)包機構(gòu)的組建，是決定承包經(jīng)營成敗的首要因素，也是企業(yè)承包的第一步工作。

(1)單純由行政主管部門組成的發(fā)包方

多年來，我國以計劃經(jīng)濟為主的經(jīng)濟管理體制在金國絕大多數(shù)地區(qū)形成了從上至下的條條式的行業(yè)管理體系。不同的行業(yè)，大多有從上至下的部、廳、局等行政主管部門。從承包實踐來看，由這些行政主管部門作為企業(yè)的所有者代表來組織發(fā)包方的情況是比較多見的。由行政主管部門組織承包的具體做法是，由企業(yè)所在地的地方企業(yè)行政主管部門組成發(fā)包領(lǐng)導(dǎo)小組，由這個小組負責(zé)發(fā)包過程的具體組織工作。這個小組要確定在其所轄的范圍內(nèi)有哪些企業(yè)要實行承包經(jīng)營，以哪種形式進行承包；這個小組還要對企業(yè)的資產(chǎn)進行評估，制定發(fā)包方案，確定企業(yè)的承包基數(shù)或招標(biāo)標(biāo)底，核定企業(yè)的承包目標(biāo)和選擇承包經(jīng)營者等；最后，這個小組要作為企業(yè)所有者代表同承包經(jīng)營者簽訂合同，并向承包者簽發(fā)經(jīng)營證書。

這種單純由企業(yè)的行政主管部門組成的發(fā)包方之所以在目前的承包經(jīng)營實踐中比較多見，主要是因為這樣組成發(fā)包方比較簡單易行，并且能與我國多年來形成的經(jīng)濟管理體制 較好地銜接起來。其次，是因為行政主管部門熟悉企業(yè)的經(jīng)營狀況和財務(wù)狀況，掌握企業(yè)生產(chǎn)與技術(shù)方面的專門知識與業(yè)務(wù)，了解企業(yè)的特點及市場情況，故而有發(fā)言權(quán)，便于向企業(yè)發(fā)包，也便于在承包后對企業(yè)進行有效的監(jiān)督與檢查。

但是，這種由企業(yè)行政主管部門組成的發(fā)包方受傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)管理思想的影響較深，因此，在承包經(jīng)營實踐中很難切實做到以法人的面目出現(xiàn)，與承包方真正處于平等的地位。這種雙方地位的實際不平等，會使承包合同除了具有一定的經(jīng)濟效力之外，還可能具有某種行政效力，從而有可能強化而不是減弱行政干預(yù)。此外，這種發(fā)包方的組成，往往會使承包工作受到部門利益的干擾，造成承包目標(biāo)和承包合同的標(biāo)的偏重于對部門利益實現(xiàn)的保證，而忽視了對整體利益實現(xiàn)的保證，使承包工作出現(xiàn)某種程度的傾斜，不能真正發(fā)揮承包經(jīng)營責(zé)任制的作用。

(2)由政府有關(guān)部門聯(lián)合組成發(fā)包方

在承包經(jīng)營實踐中，由政府有關(guān)部門聯(lián)合組成發(fā)包方的情況也是較為多見的。其做法是，由一級政府的負責(zé)人牽頭組成有經(jīng)委、計委、財政、稅務(wù)、勞動人事、審計和物價等部門以及企業(yè)的主管部門參加的發(fā)方小組。小組建成后，可以是在企業(yè)現(xiàn)場辦公。也可以是派人進駐企業(yè)，然后進行一系列的與承包經(jīng)營有關(guān)的工作。但最后，一般是由企業(yè)主管部門代表發(fā)包方與承包經(jīng)營者簽訂合同，并對承包經(jīng)營者簽發(fā)經(jīng)營證書。

這種由政府各有關(guān)部門組成的發(fā)包方，不再單純地代表某一個部門的利益，避免了承包中可能出現(xiàn)的向行政主管部門的利益傾斜的現(xiàn)象；有利于克服我國經(jīng)濟中長期存在的部門分割的弊病。而且，由這種發(fā)包方代表所有者來向企業(yè)發(fā)包，有可能使政府機構(gòu)向企業(yè)下達任務(wù)的現(xiàn)象減少并消失。這樣有利于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離；有利于減少政府機構(gòu)對企業(yè)的直接的行政干預(yù)；有利于保證發(fā)包的公正合理；也有利于在承包工作中協(xié)調(diào)政府各有關(guān)部門的關(guān)系，打破政府和部門以及各系統(tǒng)各自為政、政出多門的傳統(tǒng)；同時也有利于解決與企業(yè)經(jīng)營活動相關(guān)的問題，從而保證企業(yè)的正當(dāng)經(jīng)營活動能夠順利進行。

但是，到目前為止，這種發(fā)包方的組成還是松散的，臨時性的。發(fā)包方的組成人員，在完成一次發(fā)包工作之后，往往又回到他原來所屬的政府機構(gòu)。這樣，就使這種發(fā)包組織不能完全超脫于各部門、各機構(gòu)的利益之上。因此，當(dāng)這種發(fā)包組織在通過承包來規(guī)范企業(yè)的權(quán)能，界定責(zé)任與利益時，就非?？赡艹霈F(xiàn)各個部門、機構(gòu)的代表出于本部門的利益提出要求或向企業(yè)安排自己部門的工作。如果有較多的部門直接派人參與發(fā)包，并都代表本部門的利益對承包合同和承包經(jīng)營者的選擇作出裁決，就可能使承包合同中的指標(biāo)有日益增多的趨勢，從而使承包合同變成一種新的行政管理手段，重走政企不分的老路，經(jīng)營者的自主權(quán)也有重新落空的危險。此外。這種發(fā)包方的臨時性也可能影響對承包合同執(zhí)行過程中的監(jiān)督；影響發(fā)包方在承包期內(nèi)應(yīng)負責(zé)任的落實。還有，就是這種發(fā)包方在發(fā)包過程中的行為主體與簽訂合同時的行為主體不完全吻合，前者是由政府負責(zé)人牽頭的由各有關(guān)政府機構(gòu)代表參加而組成行為主體，后者往往只是企業(yè)的政府主管部門。這樣一旦承包失敗，就有可能造成彼此分不清責(zé)任的狀況。所以，今后解決這種發(fā)包方組成的臨時性問題，是一個不容忽視的關(guān)鍵問題。

(3)企業(yè)最高權(quán)力機構(gòu)作為發(fā)包方

企業(yè)最高權(quán)力機構(gòu)作為發(fā)包方的形式，在當(dāng)前的承包經(jīng)營實踐中較為少見。因為采用這種方式的一個前提是企業(yè)具備了最高權(quán)力機構(gòu)，如董事會、理事會等，而這在我國的企業(yè)中還是罕見的。這種方式的發(fā)包方的工作程序大致是這樣的：由企業(yè)的最高權(quán)力機構(gòu)委派評估小組進入企業(yè)，進行資產(chǎn)評估和測算標(biāo)底，然后組織有關(guān)的內(nèi)行專家成立招標(biāo)考評委員會，負責(zé)對承包經(jīng)營者的考評、選拔。最后，由企業(yè)最高權(quán)力機構(gòu)向承包經(jīng)營者頒發(fā)聘書，簽訂合同，并進行法律公證，同時行使承包期內(nèi)的檢查監(jiān)督權(quán)。

這種發(fā)包方的組成與前面提到的兩種組成的最大區(qū)別在于，前兩種發(fā)包方的行為主體都是政府，承包方是企業(yè)或企業(yè)經(jīng)營者，而這種發(fā)包方的主體是企業(yè)，即企業(yè)的最高權(quán)力(或決策)機構(gòu)或企業(yè)法人權(quán)力的直接承接者，承包方則是經(jīng)發(fā)包方選拔確認的企業(yè)經(jīng)營者。這種組成的發(fā)包方，由于能夠直接代表企業(yè)，所以能從根本上保證企業(yè)經(jīng)營的自主權(quán)。而在這一基礎(chǔ)上，通過承包合同建立的契約關(guān)系，就會使承包經(jīng)營者有明確而穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)力，能夠保證所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，也能保證企業(yè)行政指揮的權(quán)威和效率。

目前，在承包經(jīng)營實踐中，還有一些企業(yè)是由職工代表大會會作為最高權(quán)力機構(gòu)進行發(fā)包，或者通過企業(yè)內(nèi)部的民意測驗來選聘承包經(jīng)營者等。這些都可以看作是企業(yè)的最高權(quán)力 機構(gòu)或企：業(yè)法人權(quán)力的直接承接者來組成發(fā)包方的一種形式。

在近幾年的承包經(jīng)營實踐中，發(fā)包方的組成方式大致就是以上幾種。但這幾種發(fā)包方的組成是否合理，哪一種更為適用、效果更好，還有什么更科學(xué)的組成方式等等一系列問題， 都有待于從今后進一步發(fā)展的承包經(jīng)營實踐中尋求答案。

在我國，發(fā)包方或發(fā)包機構(gòu)要代表國家或反映國家利益來組織企業(yè)的發(fā)包工作。它的主要職能有以下幾項：

(1)它要確定企業(yè)是否承包以及采取什么方式發(fā)包；它還要根據(jù)企業(yè)的內(nèi)部條件和外部環(huán)境的變化來決定承包形式、承包期限和發(fā)包對象，并對企業(yè)的資產(chǎn)進行評估。

(2)它要直接或組織專門的機構(gòu)考評和選拔承包經(jīng)營者。

(3)它要簽訂承包合同，簽發(fā)經(jīng)營證書，并直接或授權(quán)某些專門機構(gòu)對承包經(jīng)營者的經(jīng)營活動進行監(jiān)督，以及對承包經(jīng)營者的承包經(jīng)營效果進行評價。

發(fā)包方或發(fā)包機構(gòu)的職能決定了它的組建應(yīng)符合下述要求：

一是它必須是企業(yè)所有者的代表，能全權(quán)對企業(yè)的資產(chǎn)作出處理決定。

二是它的組織成員應(yīng)包括與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動有關(guān)的各類專門人才。否則它就不能執(zhí)行選拔考評承包經(jīng)營者及監(jiān)督、檢查企業(yè)承包經(jīng)營活動的職能。

三是它的組成人員要公正廉明，出以公心．以維護發(fā)包方所代表的所有者的最大利益為最終目的和唯一原則。