災(zāi)害救助是國家或社會對因遭遇各種災(zāi)害而陷入生活困境的災(zāi)民進(jìn)行搶救和援助的一項(xiàng)社會救助制度，其目的是通過救助，使災(zāi)民擺脫生存危機(jī)，同時(shí)使災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)、生活等各方面盡快恢復(fù)正常秩序。

救災(zāi)主體，與被救助的受災(zāi)對象相對，是對受災(zāi)對象實(shí)施救助的主動一方。救災(zāi)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各方面力量的密切配合，因而實(shí)施救助的主體必然要涵蓋多方面的因素。在我國的救災(zāi)制度中，對救災(zāi)主體的基本要求是廣泛發(fā)動、分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)作。根據(jù)在救災(zāi)活動中的職責(zé)、角色和作用等方面的差異，救災(zāi)主體可分為黨政組織、非政府組織和其他主體三大類。

(1)國家災(zāi)害救助。這是災(zāi)害救助的主要形式，因?yàn)闉?zāi)害發(fā)生的不確定性、災(zāi)害后果的嚴(yán)重性等，決定了只有國家才能整合大量的社會資源進(jìn)行及時(shí)救助。中央政府一直設(shè)有專項(xiàng)救災(zāi)款目。

隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國的國家救災(zāi)體制也發(fā)生了相應(yīng)變化：①財(cái)政分級負(fù)責(zé)。這是與國家財(cái)政體制改革和分稅制相配套的制度，這一制度要求地方政府在財(cái)政預(yù)算中必須設(shè)立專項(xiàng)救災(zāi)撥款科目。②救災(zāi)分級管理。救災(zāi)分級管理的前提是準(zhǔn)確劃分災(zāi)害等級，用以明確中央政府和地方各級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的救災(zāi)責(zé)任。災(zāi)害一般劃分為特大災(zāi)、大災(zāi)、重災(zāi)和小災(zāi)等。③救災(zāi)經(jīng)費(fèi)包干。這是針對甘肅、寧夏、貴州、青海、西藏、新疆等六省區(qū)的救災(zāi)經(jīng)費(fèi)而言的，在經(jīng)過科學(xué)合理的測算之后，中央給其劃撥一定量的救災(zāi)款，一般不再追加撥款。④中央經(jīng)費(fèi)無償救助與有償使用并存。這樣做的目的是救災(zāi)與扶貧相結(jié)合。無償救助的資金用來緊急搶救災(zāi)民，保證其最低生活；有償使用的資金主要用于災(zāi)民災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)等。

(2)救災(zāi)保險(xiǎn)制度。救災(zāi)保險(xiǎn)制度是指由政府負(fù)責(zé)組織，以各級財(cái)政和社會化集資作為物質(zhì)基礎(chǔ)，保障災(zāi)民基本生活和恢復(fù)其簡單再生產(chǎn)的一種災(zāi)害保障形式。從1987年開始，中國民政部門先后在全國102個(gè)縣進(jìn)行了救災(zāi)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，對農(nóng)作物、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)房、農(nóng)村勞動力等實(shí)行救災(zāi)保險(xiǎn)。具體方法是：由中央救災(zāi)經(jīng)費(fèi)、地方財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)民自己繳納的保險(xiǎn)費(fèi)形成救災(zāi)保險(xiǎn)基金，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生、災(zāi)民需要時(shí)，給予相應(yīng)的生活、生產(chǎn)等方面的保障與補(bǔ)償。

(3)互助互濟(jì)。這是對傳統(tǒng)救災(zāi)體制的財(cái)力機(jī)制進(jìn)行改革的重要內(nèi)容，即由以前中央財(cái)政單一供款模式發(fā)展到了資金來源社會化的模式，其主要形式有二：一是救災(zāi)互助儲金會、儲糧會。這是在農(nóng)村居民之間自發(fā)組織的主動迎接災(zāi)害的互助形式。

(4)生產(chǎn)自救。生產(chǎn)自救歷來是我國救災(zāi)工作的重要內(nèi)容。新中國成立初期，救災(zāi)工作的方針是“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑并輔之以必要的救濟(jì)”；農(nóng)村公社化以后，由于存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制，救災(zāi)工作方針是“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，輔之以國家必要的救濟(jì)”。改革開放使我國進(jìn)入新的歷史時(shí)期，1983年，全國民政會議提出了“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國家必要的救濟(jì)和扶持”的救災(zāi)工作方針?？梢?，我國救災(zāi)工作的指導(dǎo)思想是首先強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)自救，同時(shí)加以群眾互助和國家救助，這是由我國人口眾多、災(zāi)害頻發(fā)、生產(chǎn)力水平不高等具體國情所決定的。

1．災(zāi)害救助的緊急性

由于各種災(zāi)害的發(fā)生大都具有突發(fā)性(除旱災(zāi)外)和嚴(yán)重的危害性，遭遇災(zāi)害的社會成員可能迅即陷入生活困境之中，甚至傾家蕩產(chǎn)、流離失所、人身傷亡。大面積的自然災(zāi)害或其他重大災(zāi)難等又往往極易造成疫病流行，如果國家和社會不緊急實(shí)施救助，遭遇災(zāi)害襲擊的社會成員就有可能非正常死亡、外出流浪等，災(zāi)區(qū)社會也會因此陷入危機(jī)并進(jìn)而影響到其他地區(qū)的穩(wěn)定。因此，實(shí)施災(zāi)害救助必須將各種救災(zāi)實(shí)物或服務(wù)資源迅速運(yùn)往災(zāi)區(qū)，以及時(shí)解決災(zāi)民的生存危機(jī)，并將災(zāi)害造成的后果減小到最低程度。為提高救災(zāi)工作的應(yīng)急反應(yīng)能力，及時(shí)、高效地做好救災(zāi)工作，一些國家和地區(qū)紛紛制定“自然災(zāi)害應(yīng)急措施”，以確保達(dá)到更好的救災(zāi)效果。

2．災(zāi)害救助內(nèi)容與手段的多樣性

由于各種災(zāi)害造成的后果是多方面的，包括人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、基礎(chǔ)設(shè)施損毀以及疫病流行等，災(zāi)害救助的內(nèi)容與手段也必須是多種多樣的。災(zāi)害救助不僅包括對人的救護(hù)，還包括對物的轉(zhuǎn)移和保護(hù)；不僅包括衣、食等基本生活用品的救助，還包括醫(yī)療服務(wù)等特殊救助；不僅包括對災(zāi)民個(gè)人的救助，還包括對災(zāi)區(qū)社會的救助；不僅包括對災(zāi)民身體和物質(zhì)財(cái)富的保護(hù)，還包括緩解災(zāi)民的心理壓力，幫助他們重建信心。從災(zāi)害救助的具體內(nèi)容上來看，這種廣泛性更明顯。

3．災(zāi)害救助對象的復(fù)雜性

災(zāi)害救助的對象可以簡單分為災(zāi)區(qū)災(zāi)民和災(zāi)區(qū)社會，但在實(shí)際救助工作中，必須考慮到災(zāi)民個(gè)體的復(fù)雜性和災(zāi)區(qū)社會關(guān)系的復(fù)雜性。災(zāi)民在災(zāi)害的沖擊下，平時(shí)的追求、樂趣、目標(biāo)、心理、行為等都被破壞，無論是在心態(tài)方面，還是在行為方面，都表現(xiàn)出異常復(fù)雜的特點(diǎn)。而災(zāi)區(qū)社會正常的社會關(guān)系在災(zāi)害中受到?jīng)_擊和影響，社會集體整合受阻，可能出現(xiàn)社會狀態(tài)紊亂、社會控制力降低等復(fù)雜的社會現(xiàn)象。因此，對災(zāi)民和災(zāi)區(qū)社會的救助是比較復(fù)雜和困難的。

4．災(zāi)害救助的不確定性

由于災(zāi)害無法事先確定，災(zāi)害救助也不同于其他社會保障制度的安排，可以事先計(jì)劃并按照確定的方案開展。災(zāi)害救助的不確定性體現(xiàn)在：一是災(zāi)害發(fā)生的不確定性，即災(zāi)害發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)是不確定的，災(zāi)害救助也無法事先確定救助的時(shí)間與地點(diǎn)；二是災(zāi)害的損害后果是事先無法確定的，所需要的救助資金也是不確定的，雖然政府每年均有救災(zāi)的財(cái)政預(yù)算，但具體需要多少需政府根據(jù)具體的災(zāi)情來決定；三是救助的形式具有不確定性，它需要在災(zāi)害發(fā)生時(shí)根據(jù)不同災(zāi)民的受災(zāi)程度及需要進(jìn)行具體選擇。因此，災(zāi)害救助在形式上是一種預(yù)防性的社會保障制度安排，在實(shí)踐中需要臨災(zāi)應(yīng)變，救助的針對性越強(qiáng)，救災(zāi)的效果越好；反之，即使投入大量人力、財(cái)力，救災(zāi)的效果也可能不好。

災(zāi)害救助的上述特征表明，國家既需要將這一項(xiàng)目制度化并有常備不懈的應(yīng)急機(jī)制，也要積累經(jīng)驗(yàn)，有臨災(zāi)應(yīng)變之策；既要有財(cái)政?？钭鳛榻?jīng)濟(jì)后盾，也要有救災(zāi)物資儲備做物質(zhì)基礎(chǔ)。

1．維護(hù)社會安定

自然災(zāi)害不僅直接破壞生產(chǎn)力，影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且影響社會的安定，甚至引起社會的動亂，阻礙社會的進(jìn)步與發(fā)展。因?yàn)樽匀粸?zāi)害及其引起的災(zāi)荒，能激化固有的社會矛盾，增加社會的不安定因素；災(zāi)害大量毀壞人類的財(cái)富，制造貧困，威脅人類的生存，危害社會的安定；災(zāi)荒能給人們的精神和心理上帶來深重的創(chuàng)傷和壓力，導(dǎo)致人心不穩(wěn)，沖擊社會的穩(wěn)定機(jī)制?？v觀中國古代歷史，農(nóng)民起義的導(dǎo)火索都是災(zāi)荒，大多數(shù)改朝換代都發(fā)生在災(zāi)荒年間。近三十年來，非洲持續(xù)干旱，千百萬人掙扎在死亡線上，導(dǎo)致非洲國家政局不穩(wěn)，已發(fā)生六十多次政變。當(dāng)然，有災(zāi)不一定有荒，有荒不一定就引起社會動亂，這取決于救災(zāi)工作開展得有力與否?？梢姡葹?zāi)工作是極其重要的。

2．具有重要的政治意義

我國是一個(gè)發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)生活對自然因素的依賴性較大，對自然災(zāi)害的承受能力較弱，救災(zāi)工作的任務(wù)相當(dāng)艱巨，做好救災(zāi)工作的重要性更加突出。救災(zāi)工作做好了，不僅能促進(jìn)災(zāi)區(qū)生產(chǎn)的恢復(fù)與發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行，維護(hù)社會的安定團(tuán)結(jié)，而且能夠體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性?？傊?，無論是從經(jīng)濟(jì)上看，還是從政治上看，做好救災(zāi)工作都具有重要的意義，是關(guān)系到國計(jì)民生、社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大事，必須予以高度重視。