公務(wù)員申訴，是指公務(wù)員對(duì)其所在機(jī)關(guān)做出的涉及本人權(quán)益的人事處理決定不服，依法向原處理機(jī)關(guān)、同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出重新處理的意見(jiàn)和要求的行為。^[1]

作為公務(wù)員的一項(xiàng)重要權(quán)利，其申訴具有以下特點(diǎn)：

(1)申訴必須由公務(wù)員本人提出。申訴應(yīng)當(dāng)由受到人事處理的公務(wù)員本人提出，不涉及本人權(quán)益的申訴，公務(wù)員無(wú)權(quán)提出。若其公務(wù)員本人喪失行為能力或死亡，可以由其近親屬代為提出。

(2)申訴的對(duì)象局限于涉及公務(wù)員本人權(quán)益的人事處理決定。人事處理決定是公務(wù)員管理機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、交流、回避、職務(wù)升降、職務(wù)任免、辭職、辭退和工資福利等作出的處理決定。具體分為行政處分決定和非行政處分決定兩種。前者是對(duì)公務(wù)員違反義務(wù)和紀(jì)律的行為作出的懲戒，后者是因其他事由對(duì)公務(wù)員作出的處理。

(3)申訴的原因是公務(wù)員認(rèn)為人事處理決定違法或不當(dāng)且損害了自己的合法權(quán)益。認(rèn)為人事處理決定違法或不當(dāng)，這只是當(dāng)事人本人的主觀(guān)認(rèn)定；人事行政處理決定是否確實(shí)違法或不當(dāng)，還有待于受理申訴的機(jī)關(guān)的審查和判斷。因此，公務(wù)員提起申訴，并不要求人事處理決定確實(shí)違法或不當(dāng)，而只要公務(wù)員主觀(guān)上認(rèn)為其違法或不當(dāng)就可以提出申訴。

(4)公務(wù)員申訴的目的是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益。公務(wù)員申訴的主要目的在于維護(hù)和保障其本人的合法權(quán)益，及時(shí)糾正公務(wù)員所在機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)娜耸绿幚頉Q定。從某種意義上說(shuō)，公務(wù)員的申訴是國(guó)家為保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益而設(shè)立的一種事后補(bǔ)救制度，公務(wù)員法賦予受到處理的公務(wù)員提供表達(dá)意見(jiàn)，要求糾正違法或不當(dāng)?shù)娜耸滦姓幚頉Q定的權(quán)利。

盡管公務(wù)員是代表國(guó)家來(lái)行使權(quán)力、執(zhí)行公共政策、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的，但與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和組織相比，公務(wù)員個(gè)人也與其他社會(huì)公民一樣，處于弱勢(shì)地位。在此種條件下，建立公務(wù)員申訴制度就具有了非常重要的意義。

第一，它是憲法和法律賦予公務(wù)員的基本權(quán)利之一，能夠保障公務(wù)員的合法權(quán)益不受侵害。公務(wù)員個(gè)人受到不公正或不恰當(dāng)處理時(shí)，可據(jù)此提出申訴，獲得合法糾正和一定補(bǔ)償。

第二，通過(guò)這種法定權(quán)利的設(shè)定和行使，能從制度上監(jiān)督政府機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者的行為，從而促進(jìn)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。申訴權(quán)利的依法設(shè)定和行使能夠從制度上保證公務(wù)員依法保護(hù)自己的權(quán)益，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者依法、客觀(guān)、公正地行使人事處理權(quán)力，從而促進(jìn)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從這種意義上講，申訴也具有補(bǔ)救和監(jiān)督的性質(zhì)和意義。

第三，它能夠促進(jìn)政府機(jī)關(guān)人際關(guān)系的正常與和諧。公務(wù)員的申訴權(quán)與政府機(jī)關(guān)組織的人事處理決定權(quán)是對(duì)等的，從理論上講并不是一種不平衡的關(guān)系。這種法定的對(duì)等權(quán)力既是一種配合關(guān)系，又是一種制衡關(guān)系，有利于政府機(jī)關(guān)人與人之間相互支持，相互協(xié)作，和諧共處，有利于保護(hù)機(jī)關(guān)和公務(wù)員個(gè)人的合法權(quán)利。

第四，它能夠與其他制度相互配合和互為保障，促進(jìn)政府法治化的進(jìn)程。在實(shí)際操作過(guò)程中，公務(wù)員申訴制度和控告制度能夠與復(fù)議制度、監(jiān)督制度、人事制度、工資福利保險(xiǎn)制度、獎(jiǎng)懲制度等相互配合，互為保障，形成制度上的合力，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境和條件，共同促進(jìn)政府法治化進(jìn)程。

從公務(wù)員申訴制度的建立過(guò)程中，可以看出，公務(wù)員申訴具有幾個(gè)比較明顯的性質(zhì)：

首先，事后監(jiān)督性。事后監(jiān)督是指某一具體行為發(fā)生后，對(duì)其進(jìn)行的監(jiān)督。它又可分為主動(dòng)監(jiān)督和被動(dòng)監(jiān)督，前者指某種行為發(fā)生后，監(jiān)督機(jī)關(guān)或人員主動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督；后者指某種行為發(fā)生后，該行為所指向的相對(duì)人提出申訴后才進(jìn)行的監(jiān)督。公務(wù)員的申訴屬于被動(dòng)監(jiān)督。國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員作出人事處理決定后，公務(wù)員如對(duì)決定有意見(jiàn)或不服，可提出申訴，有關(guān)機(jī)關(guān)據(jù)此審核、復(fù)查、糾正的過(guò)程，也是對(duì)作出人事處理決定的機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程。

其次，權(quán)利保障性。是指公務(wù)員的申訴權(quán)對(duì)公務(wù)員其他各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)起著保障作用。由于公務(wù)員是國(guó)家政策執(zhí)行的主體和社會(huì)管理的主要承擔(dān)者，若要形成高效廉潔的工作氛圍和保障國(guó)家管理活動(dòng)的順利開(kāi)展，就必須首先使公務(wù)員自身的權(quán)利得到保障。根據(jù)憲法和法律賦予申訴權(quán)，公務(wù)員對(duì)涉及自身利益的處理決定不服時(shí)可以提起申訴，以保障自身合法權(quán)益。它體現(xiàn)了申訴制度的權(quán)利保障性。

第三，程序性。法定程序是使申訴案件得到公正審理的重要保證。公務(wù)員法關(guān)于申訴的規(guī)定實(shí)質(zhì)上就是程序規(guī)定，它是有效保障公務(wù)員合法權(quán)益、切實(shí)調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作積極性的重要保證。

第四，主觀(guān)臆斷性。它是指公務(wù)員只要主觀(guān)上斷定其合法權(quán)益受到了侵害，就可依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴。至于客觀(guān)上公務(wù)員的權(quán)益是否受到侵害，必須經(jīng)過(guò)有關(guān)機(jī)關(guān)審核后才能確定。但是這種主觀(guān)臆斷性還需要建立在實(shí)事求是、忠于事實(shí)的原則之上，否則公務(wù)員就有可能受到批評(píng)、處分甚至法律懲罰。

(一)公務(wù)員申訴的條件

公務(wù)員申訴的條件是指公務(wù)員提起申訴時(shí)必須具備的要件。

(1)提起申訴的主體必須是公務(wù)員。

(2)須針對(duì)涉及公務(wù)員本人的已經(jīng)生效的人事處理決定。

(3)公務(wù)員對(duì)人事處理決定不服，即公務(wù)員認(rèn)為人事處理決定違法或不當(dāng)并侵犯了自己的合法權(quán)益。如果沒(méi)有公務(wù)員個(gè)人的不服，就不會(huì)發(fā)生申訴案件。

(4)公務(wù)員對(duì)原處理機(jī)關(guān)作出的復(fù)核決定不服，在15日內(nèi)向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起30日內(nèi)直接提出申訴。如果公務(wù)員無(wú)正當(dāng)理由，超過(guò)規(guī)定期限提出申訴，受理機(jī)關(guān)可以不予受理。

(二)受理公務(wù)員申訴的機(jī)關(guān)

公務(wù)員申訴的目的是要改變?cè)幚頉Q定，保障自己的合法權(quán)益。因此，在確定受理公務(wù)員申訴的機(jī)關(guān)時(shí)要考慮兩個(gè)方面：該機(jī)關(guān)有權(quán)改變或撤銷(xiāo)原處理機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者有權(quán)向原處理機(jī)關(guān)提出改變或撤銷(xiāo)原處理決定的意見(jiàn)；使申訴能夠得到公正的處理，保障公務(wù)員的申訴權(quán)不至于流于形式?！豆珓?wù)員法》所規(guī)定的申訴的機(jī)關(guān)如下。

(1)原處理機(jī)關(guān)。

(2)同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)。

(3)原處理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，即對(duì)原處理機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上一級(jí)機(jī)關(guān)。

(4)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。

(三)申訴的程序

1．申請(qǐng)復(fù)核

公務(wù)員在接到涉及本人權(quán)益的人事處理決定之日起30日內(nèi)，可以向原處理機(jī)關(guān)提出復(fù)核申請(qǐng)。一般來(lái)講，公務(wù)員申請(qǐng)復(fù)核，應(yīng)當(dāng)遞交書(shū)面的復(fù)核申請(qǐng)書(shū)，并同時(shí)附上原處理機(jī)關(guān)的處理決定。復(fù)核申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：申請(qǐng)人的姓名、單位、職務(wù)及其他基本情況；申請(qǐng)復(fù)核的事項(xiàng)、理由及要求；提出復(fù)核申請(qǐng)的日期。原處理機(jī)關(guān)在接到公務(wù)員遞交的復(fù)核申請(qǐng)書(shū)后，應(yīng)當(dāng)指定原承辦人以外的人員進(jìn)行復(fù)核，在30日內(nèi)做出復(fù)核決定，并以書(shū)面形式通知申請(qǐng)復(fù)核的公務(wù)員。這里需要指出的是，復(fù)核并不是公務(wù)員申訴的必經(jīng)程序。如果公務(wù)員對(duì)原處理機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核的公正性不大信任，也可以不經(jīng)復(fù)核而直接向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴。《公務(wù)員法》第90條對(duì)此也作出了規(guī)定。

2．提出申訴

公務(wù)員的申訴，可以在對(duì)原處理機(jī)關(guān)的復(fù)核決定不服時(shí)提出，也可以不經(jīng)原處理機(jī)關(guān)的復(fù)核直接提出。公務(wù)員對(duì)本人所在的部門(mén)作出的人事處理決定不服的申訴，由同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)管轄；公務(wù)員對(duì)地方縣級(jí)以上各級(jí)人民政府作出的人事處理決定不服的申訴，按照管理權(quán)限由上一級(jí)機(jī)關(guān)管轄。公務(wù)員提出申訴應(yīng)當(dāng)在知道人事處理決定之日起30日內(nèi)或者接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi)提出。因不可抗力等正當(dāng)理由在規(guī)定期限內(nèi)未能提出申訴的，經(jīng)受理申訴機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)期限。如申訴人無(wú)正當(dāng)理由，超過(guò)規(guī)定期限提出申訴，受理機(jī)關(guān)可以不予受理。申訴應(yīng)當(dāng)由受到人事處理的公務(wù)員本人提出，如本人喪失行為能力或者死亡，可以由其近親屬代為提出。公務(wù)員提出申訴應(yīng)一并提交的書(shū)面材料主要有：申訴書(shū)、原處理機(jī)關(guān)作出的人事處理決定的復(fù)印件，對(duì)復(fù)核決定不服的申訴還應(yīng)附上復(fù)核機(jī)關(guān)作出的復(fù)核決定的復(fù)印件。申訴書(shū)應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：申訴人的姓名、單位、職務(wù)及其他基本情況；原處理機(jī)關(guān)的名稱(chēng)；申訴的事項(xiàng)、理由及要求；提出申訴的日期。

3．受理與決定

對(duì)公務(wù)員提出的申訴，受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到公務(wù)員申訴書(shū)后區(qū)分不同情況作出如下處理：(1)予以受理，并立案審理，同時(shí)告知當(dāng)事人。(2)不予受理。以書(shū)面形式告知申訴人，并說(shuō)明理由。(3)申訴材料不齊備，限期補(bǔ)正。過(guò)期不補(bǔ)正的視為不再申訴。對(duì)決定予以受理的申訴，受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到公務(wù)員遞交的申訴書(shū)后60日內(nèi)作出處理決定。對(duì)案情復(fù)雜，按期不能辦結(jié)的案件，可以延長(zhǎng)30日。受理申訴的機(jī)關(guān)對(duì)涉及公務(wù)員申訴的事項(xiàng)，有權(quán)進(jìn)行查詢(xún)和調(diào)查。被申訴的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)的證據(jù)和文件。受理申訴的機(jī)關(guān)在決定受理公務(wù)員申訴后，應(yīng)當(dāng)組成臨時(shí)性的公正委員會(huì)，負(fù)責(zé)審理公務(wù)員的申訴案件，提出具體處理意見(jiàn)。公正委員會(huì)一般由公務(wù)員主管部門(mén)中與申訴事項(xiàng)相關(guān)的工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人組成。必要時(shí)，可以吸收其他工作部門(mén)的有關(guān)人員參加。公正委員會(huì)在案件審查結(jié)束后，要根據(jù)審理情況提出處理意見(jiàn)，寫(xiě)出審理報(bào)告，并將審理報(bào)告提交受理申訴的機(jī)關(guān)。

4．再申訴

公務(wù)員對(duì)于同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)所作出的裁決不服，如果受理申訴的機(jī)關(guān)是省級(jí)以下的機(jī)關(guān)，公務(wù)員可以在接到裁決通知的一定期限內(nèi)向作出處理決定的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出再申訴。或者處理申訴的機(jī)關(guān)為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)時(shí)，公務(wù)員也可以向處理申訴的監(jiān)察機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出再申訴。

公務(wù)員的申訴和控告雖然都是保護(hù)公務(wù)員合法權(quán)益的手段，但二者之間既有共同點(diǎn)又有區(qū)別。

1．相同點(diǎn)

(1)申訴、控告的主體是公務(wù)員法律確定的公務(wù)員，公務(wù)員是具有特殊身份的公民，它享有一般公民沒(méi)有的法定公務(wù)員權(quán)利，并履行公務(wù)員的義務(wù)。

(2)申訴、控告的對(duì)象是公務(wù)員法規(guī)定的機(jī)關(guān)及其工作人員。

(3)申訴、控告的客體是公務(wù)員所在機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯公務(wù)員特有的權(quán)利和利益的違法或者不當(dāng)行為，即只限直接侵犯公務(wù)員個(gè)人與其公務(wù)員身份有關(guān)的那部分權(quán)利，屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理行為。

2．區(qū)別

(1)起因不同。從導(dǎo)致申訴、控告行為的原因上看，引起申訴的原因，是公務(wù)員對(duì)已發(fā)生效力的處理決定不服，要求重新審查處理結(jié)果。而公務(wù)員控告的起因是所在機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)施了違法亂紀(jì)的行為。這里所說(shuō)的違法既包括一般的違法行為，也包括犯罪行為；亂紀(jì)包括違反黨紀(jì)和政紀(jì)的行為。

(2)前提條件不同。公務(wù)員的申訴必須以機(jī)關(guān)的人事處理決定的存在為前提條件；而公務(wù)員的控告則不以機(jī)關(guān)的人事處理決定的存在為前提條件。公務(wù)員只要認(rèn)為所在機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的行為違法亂紀(jì)，且涉及自己的合法權(quán)益，即可向有關(guān)機(jī)關(guān)告發(fā)，要求處理所在機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的違法亂紀(jì)行為。

(3)目的不同。申訴的目的是使處理機(jī)關(guān)改變或撤銷(xiāo)對(duì)自己的處理決定，以便恢復(fù)自己的合法權(quán)益，并使已經(jīng)受到的損失得到補(bǔ)償；而控告的目的不僅是使自己的合法權(quán)益得到恢復(fù)和補(bǔ)償，而且還要求有關(guān)機(jī)關(guān)追究實(shí)施不法侵害的機(jī)關(guān)或人員的法律責(zé)任。含有對(duì)實(shí)施違法亂紀(jì)行為的機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行監(jiān)督的目的。

(4)受理機(jī)關(guān)不同。受理公務(wù)員申訴的機(jī)關(guān)是原處理機(jī)關(guān)、同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)；受理公務(wù)員控告的機(jī)關(guān)是上一級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)。

(5)功能不同。申訴的重點(diǎn)是保護(hù)公務(wù)員個(gè)人的合法權(quán)益，及時(shí)糾正機(jī)關(guān)的不當(dāng)處理；而控告的重點(diǎn)則是公務(wù)員對(duì)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督，以保證其執(zhí)行政策和法律的準(zhǔn)確性、嚴(yán)肅性。