保障措施是指成員在進口激增并對其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，依據(jù)《1994年GATT》所采取的進口限制措施。該措施是成員政府在正常貿(mào)易條件下維護本國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益的一種重要手段，它與針對不公平貿(mào)易的措施不同。設(shè)置該措施的目的在于：使成員所承擔的國際義務(wù)具有一定靈活性，以便其在特殊情況出現(xiàn)時免除其在有關(guān)WTO協(xié)定中應(yīng)當承擔的義務(wù)，從而對已造成的嚴重損害進行補救或避免嚴重損害之威脅可能產(chǎn)生的后果。

保障措施是國際法上“情勢變更原則”(principle of change of circumstances)在國際貿(mào)易關(guān)系中的具體運用。該原則是16、17世紀私法學者提出的，其原意是：契約本身隱含有在簽約時的情勢不變期間契約持續(xù)有效的條款，即情勢不變條款。后來，國際法學者主張國際條約也應(yīng)適用這一法理。1969年的《維也納條約法公約》一方面承認可以援引情況之基本改變作為終止國際條約或退出國際條約的依據(jù)，另一方面也采取了慎重的做法，使這一原則的適用受到較為嚴格的限制。

保障措施首次納入國際條約，源于1942年美國與墨西哥簽訂的《互惠貿(mào)易協(xié)定》(Reciprocal  Trade  Agreement)。該協(xié)定第11條規(guī)定：“如果意外情況的發(fā)展和本協(xié)定所附減讓表中列舉的任何貨物之減讓的結(jié)果，使這種貨物進口的數(shù)量大為增加，并在此等情況下對國內(nèi)相同或類似產(chǎn)品的生產(chǎn)者造成嚴重損害或嚴重損害之威脅，任何一方政府在防止此等損害所必需的程度和時間內(nèi)，應(yīng)自由地全部或部分地撤回減讓，或修改減讓?！贝撕螅绹c其他國家之間的雙邊貿(mào)易協(xié)定均含有類似上述措辭的條款。1947年2月杜魯門總統(tǒng)還發(fā)布行政命令，要求每一項美國貿(mào)易協(xié)定都須載入該種條款。四年后，美國國會將該類條款規(guī)定在有關(guān)立法文件中。在國際貿(mào)易組織設(shè)立中，因美國倡議，經(jīng)各談判方同意，國際貿(mào)易組織憲章和《1947年GATT》均就保障措施進行了規(guī)定。

在《1947年GATT》中，起保障作用的條文主要有：第12條(為保障國際收支平衡而實施的數(shù)量限制)，第18條(關(guān)于欠發(fā)達國家為其經(jīng)濟發(fā)展的援助措施)，第6條(反補貼與反傾銷措施)，第28條(關(guān)于關(guān)稅減讓的修改)，第35條(關(guān)于在特定締約方之間不適用總協(xié)定的規(guī)定)，第20條(一般例外)，第21條(國家安全例外)，第23條(關(guān)于利益的喪失或損害的補救)，第19條(關(guān)于對某些產(chǎn)品進口的緊急措施)?！吧鲜鲆?guī)定分別適用于總協(xié)定所規(guī)定的不同場合，其中以第19條的規(guī)定尤為突出?！?/p>

上述例外條款對于維護GATT成員利益起著重要的保障作用，但是例外條款的頻繁適用有損于GATT的貿(mào)易自由化宗旨，為成員實施貿(mào)易保護主義提供了滋生的土壤。為了防止成員濫用緊急保障條款，防止“灰色區(qū)域措施”(measures in grey area)蔓延，烏拉圭回合達成了《保障措施協(xié)議》。該協(xié)議以《1994年GATT》第19條規(guī)定為基礎(chǔ)，對于適度實施保障措施、遏制乃至消除“灰色區(qū)域措施”具有重要意義。

《1994年GATT》第19條第1款規(guī)定：“如因意外情況的發(fā)生或因一成員承擔本協(xié)定義務(wù)(包括關(guān)稅減讓在內(nèi))而產(chǎn)生的影響，使某一產(chǎn)品輸入到該成員領(lǐng)土的數(shù)量大為增加，對這一領(lǐng)土內(nèi)的同類產(chǎn)品或與其直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成嚴重損害或產(chǎn)生嚴重損害威脅時，該成員在防止或糾正這種損害所必需的限度和時間內(nèi)，可以對上述產(chǎn)品的全部或部分暫停實施其所承擔的義務(wù)，或者撤消或修改減讓。”《保障措施協(xié)議》(以下簡稱協(xié)議)第2條第1款進一步明確指出：“一成員只有根據(jù)下列規(guī)定才能對一項產(chǎn)品采取保障措施，即該成員已確定該產(chǎn)品正以急劇增加的數(shù)量(較之國內(nèi)生產(chǎn)的絕對增加或相對增加)輸入其領(lǐng)土，并在此情況下對生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅?！睋?jù)此，一成員在實施保障措施時，應(yīng)當具備以下條件：

1.進口急增。協(xié)議規(guī)定的進口急增，是指進口產(chǎn)品的數(shù)量急增，包括“相對增加”與“絕對增加”。絕對增加是進口產(chǎn)品的數(shù)量的實際增長。如，某產(chǎn)品的進口量從1000噸增加為2000噸。而相對增加是相對于進口國國內(nèi)生產(chǎn)總量而言，進口產(chǎn)品的市場份額的增加；并且，實際進口量不一定發(fā)生改變。如，某一進口國每年進口彩電1000臺，其國內(nèi)彩電生產(chǎn)量從4000臺/年降到2000臺/年；在進口量不變的情況下，進口產(chǎn)品的市場份額從20%上升為33.3%。

2.進口急增原因。進口急增的原因乃為《1994年GATT》所規(guī)定的“意外情形”和“進口成員承擔WTO義務(wù)結(jié)果”。何謂“意外情形”?有的學者或法律也將其稱為“不可預(yù)見情況”或“意外情況”?！?994年GATT》與《保障措施協(xié)議》對此未做出明確解釋?！霸?950年捷克斯洛伐克訴美國‘皮帽案’中，關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定工作組曾將‘不可預(yù)見情況’解釋為，關(guān)稅減讓時不能合理預(yù)見的情況。”①我國專家指出：“一般認為，‘ 意外情況’是指有關(guān)締約國在承擔總協(xié)定有關(guān)義務(wù)之后所發(fā)生的且是不曾預(yù)見的情況，即承擔義務(wù)之后的情勢與承擔義務(wù)之時的情勢相比發(fā)生了意料之外的變化。 ”②由此可見，意外情形就是一成員在承擔WTO協(xié)定義務(wù)過程中所發(fā)生的、訂立這些協(xié)定時所不能合理預(yù)見到的情形。它是情勢變更原則的具體表現(xiàn)。

所謂“進口成員承擔WTO義務(wù)結(jié)果”，是指成員履行WTO義務(wù)時，其中最主要是有關(guān)關(guān)稅減讓和削減非關(guān)稅壁壘義務(wù)，提高了進口產(chǎn)品的競爭力，從而導致進口產(chǎn)品數(shù)量急劇增加的結(jié)果。

3.進口急增后果。進口急增的后果是，導致進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)③造成嚴重損害或嚴重損害威脅?！?994年GATT》第19條對嚴重損害和嚴重損害威脅未予以界定，但協(xié)議對此卻做出了明確規(guī)定。協(xié)議第4條第1款規(guī)定，嚴重損害應(yīng)理解為對某一成員國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的“重大的全面損害(significant overall impairment)”；嚴重損害威脅是“明顯迫近的(clearly imminet)”。而且確定嚴重損害威脅的存在應(yīng)基于事實，不能僅以想象、推測或遠期的可能性作為依據(jù)。

因此，所謂嚴重損害是指，對一成員某一國內(nèi)產(chǎn)業(yè)總體狀態(tài)上所造成的重大損害。嚴重損害威脅，是指顯而易見的、迫近的損害威脅的存在的事實，該威脅不是可想象、推測或遠期的可能發(fā)生的事實。

在確定或判定是否對進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，主管機構(gòu)應(yīng)當評估或衡量影響該國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的、客觀和可量化的所有相關(guān)因素。這些相關(guān)因素主要包括：①有關(guān)進口產(chǎn)品絕對增加或相對增加的比例和數(shù)量；②進口產(chǎn)品在國內(nèi)市場上所占的市場份額；③國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的銷售水平、總產(chǎn)量、生產(chǎn)率、設(shè)備利用率、盈虧以及就業(yè)變化等。

1.調(diào)查。調(diào)查程序提出首先由法定資格的人提出申請。調(diào)查申請由全部產(chǎn)量或其產(chǎn)量占國內(nèi)同類產(chǎn)品生產(chǎn)總量主要比重的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出，或由成員方政府提起。該申請以書面形式提出。申請書的內(nèi)容應(yīng)主要說明：進口產(chǎn)品急劇增加所造成的國內(nèi)的嚴重損害或嚴重損害威脅。有關(guān)當局受理該申請、審查并決定立案后，展開調(diào)查。

調(diào)查的主要內(nèi)容包括：審查證據(jù)，評估所有相關(guān)因素，并確認進口急劇增加與損害之間的因果關(guān)系。

調(diào)查的具體規(guī)則要求是：向所有利害關(guān)系方做出適當?shù)墓?，舉行公開聽證會，給予進口商、出口商及其他利害關(guān)系方提供適當機會以陳述證據(jù)和看法，并對其他利害關(guān)系方陳述做出答復(fù)。調(diào)查結(jié)束后，有關(guān)當局應(yīng)公布調(diào)查報告，列明對一切相關(guān)事實和法律問題的調(diào)查結(jié)果，以及做出的合理結(jié)論。

2.通知與磋商。《1994年GATT》第19條第2款規(guī)定，實施保障措施的成員應(yīng)“盡可能提前以書面形式通知成員全體，以便成員全體及與該項產(chǎn)品的出口由重大利害關(guān)系的成員，有機會與其就擬采取的行動進行協(xié)商”。協(xié)議第12條做出了詳細、系統(tǒng)的規(guī)定，這些規(guī)定體現(xiàn)了WTO的透明度原則。

第一，通知。實施保障措施成員應(yīng)將有關(guān)嚴重損害或嚴重損害威脅的調(diào)查過程、調(diào)查結(jié)論和實施或延長實施保障措施決定立即通知保障措施委員會(Committee on Safeguard)。通知的內(nèi)容應(yīng)盡可能詳細和具體，包括：相關(guān)證據(jù)，涉及的產(chǎn)品，擬采取措施及其時間和逐步放寬表等。并且，貨物貿(mào)易理事會或保障措施委員會在必要時可以請求實施保障措施的成員提供補充材料。

第二，磋商。有關(guān)成員應(yīng)將保障措施內(nèi)容與方法或臨時保障措施進行磋商，交換意見，并達成諒解。磋商結(jié)果應(yīng)及時經(jīng)保障措施委員會通知貨物貿(mào)易理事會。

此外，協(xié)議要求，成員應(yīng)將涉及保障措施的法律、規(guī)章和行政程序及時通知保障措施委員會。而且，任何成員若認為某一成員未如此作為，可將有關(guān)情況通知該委員會。當然，協(xié)議也同時要求，關(guān)于該通知的規(guī)定，并非要求任何成員公開有損其法律實施或違背其公共利益或危害其特定企業(yè)合法商業(yè)利益的秘密資料。

3.保障措施實施。進口當局在調(diào)查、確認了進口急劇增加、原因及后果，并履行通知與磋商義務(wù)后，進口成員政府即可采取保障措施。

第一，保障措施實施方式。保障措施實施方式主要有：提高關(guān)稅，實行關(guān)稅配額以及數(shù)量限制等。但保障措施應(yīng)在防止或救濟嚴重損害或嚴重損害威脅的必要限度內(nèi)。

鑒于非關(guān)稅措施對國際貿(mào)易的扭曲作用較大，協(xié)議第5條對實施數(shù)量限制和配額措施做了限制規(guī)定，即實施數(shù)量限制，不得使進口數(shù)量低于過去三個有代表性年份的平均進口水平，除非進口方有正當理由表明有必要采用與此不同的進口水平。在實施配額限制時，進口方應(yīng)與有利害關(guān)系的出口方就配額分配進行磋商。若磋商未果，則進口方應(yīng)基于出口方前一有代表年份的進口份額進行分配，除非在保障措施委員會主持磋商中證明，不按該方法進行分配時有正當理由的。

第二，保障措施實施期限。協(xié)議要求，保障措施實施期限一般不應(yīng)超過4年。如果需要以保障措施防止損害或救濟受損害產(chǎn)業(yè)，或有證據(jù)證明該產(chǎn)業(yè)正在進行調(diào)整，則可延長實施期限。但保障措施實施的全部期限(包括臨時保障措施)不得超過8年。

第三，臨時保障措施。協(xié)議規(guī)定，在緊急狀況下，如果遲延采取措施會造成難以彌補的損害，進口方可不經(jīng)磋商而采取臨時保障措施。該臨時保障措施的實施的條件是：①進口當局只能初步裁定進口急劇增加已經(jīng)或正在造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，方可采取臨時保障措施；②臨時保障措施的實施期限不得超過200天，且該期限計入保障措施總期限內(nèi)；③臨時保障措施應(yīng)以關(guān)稅形式為主。如果隨后的調(diào)查不能證實進口急劇增加對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)已造成的嚴重損害或嚴重損害威脅，則征收的關(guān)稅應(yīng)迅速退還；④成員在實施臨時保障措施前應(yīng)通知保障措施委員會，在采取該措施后應(yīng)盡可能與各利害關(guān)系方進行磋商。

1.實施的適度性。保障措施的實施必須在防止或補救損害所必需的程度和時間內(nèi)。如果保障措施適用期限預(yù)計超過1年，進口方在該期限內(nèi)應(yīng)依固定時間間隔逐步放寬該措施；若實施期限超過3年，進口方應(yīng)進行中期審查，根據(jù)審查結(jié)果撤消或加快放寬該措施。在該延長期內(nèi)保障措施不得比最初適用更加嚴格，且應(yīng)繼續(xù)放寬。若對同一進口產(chǎn)品再次適用保障措施，則：一般情況下，兩次之間應(yīng)有不短于第一次實施期限，至少為2年的間隔；若適用期為少于或等于180天，且在該實施日前的5年內(nèi)，未對同類產(chǎn)品實施兩次以上保障措施，則該措施實施之日起1年后，可再次實施，期限最多為180天。

2.實施的無歧視性。保障措施的實施應(yīng)遵循無歧視原則，對所有同類進口產(chǎn)品應(yīng)一視同仁。即，根據(jù)協(xié)議規(guī)定，不能只對某一成員的進口產(chǎn)品實施保障措施，而應(yīng)對其他成員的同類產(chǎn)品大開綠燈。因此，“不問產(chǎn)品來源”實際上就是無歧視原則或最惠國待遇原則在保障措施方面措辭的具體化。

3.禁止“灰色區(qū)域措施”。所謂灰色區(qū)域措施，是指進出口成員之間在《1994年GATT》之外達成的雙邊或多邊協(xié)定，以限制對某些產(chǎn)品的出口。該措施包括：提高產(chǎn)品價格，限制出口數(shù)量或價格承諾，規(guī)避《1994年GATT》非歧視規(guī)定(如，有秩序的銷售安排、自動出口限制、出口節(jié)制、出口價格或進口調(diào)整機制、出口或進口監(jiān)督、強制性卡特爾、任意性出口或進口許可證制度)等。由于這些措施不受《1994年GATT》法律的約束，其實施前后無需履行通知義務(wù)，因而缺乏透明度，有些措施甚至連政府是否干預(yù)亦不得而知，故將其通稱為“灰色區(qū)域措施”。針對該措施，協(xié)議第11條第1款明確指出：“各成員不應(yīng)采取或?qū)で蟆?994年GATT》第19條中所規(guī)定的對特定產(chǎn)品進口任何緊急行動，除非次等行動符合依照本協(xié)議適用的該條之各項規(guī)定?！痹诖耍瑓f(xié)議對“灰色區(qū)域措施”做出了明確的禁止適用的規(guī)定。