地區(qū)回避是對(duì)公務(wù)員任職地區(qū)進(jìn)行一定的限制，即要求公務(wù)員不得在自己的本籍或原籍擔(dān)任公職。我國(guó)自唐代開(kāi)始就有地區(qū)回避制度，即所謂的“避鄉(xiāng)”、“避籍”。地區(qū)回避的主要目的是通過(guò)限制公務(wù)員在本籍或原籍任職，盡量避免親屬關(guān)系對(duì)工作的干擾，為公務(wù)員提供一個(gè)好的社會(huì)環(huán)境。^[1]

在我國(guó)歷史上，很早就有了地區(qū)回避制度。漢朝時(shí)就明確規(guī)定：宗室出任地方官時(shí)，不得在首都附近的河南、河內(nèi)、河?xùn)|三郡做官。據(jù)史書(shū)記載，西漢時(shí)有個(gè)叫劉歆的人被任命為河內(nèi)太守，后來(lái)就是因?yàn)椤凹沂也灰饲印倍娜瘟宋逶?。隋朝?guī)定地方官“盡用他郡人”，其中包括縣丞、縣尉以上官員都應(yīng)避籍。唐朝也明確規(guī)定不許任“本貫州縣官及本貫鄰縣官”。明代地區(qū)回避把全國(guó)的三個(gè)大區(qū)，“定南北更調(diào)用人”，即不僅不能在本省做官，而且在同一個(gè)大地區(qū)內(nèi)也要回避。清代規(guī)定則更為詳細(xì)具體，總督、巡撫直至州佐雜等職，都不能由本籍人擔(dān)任。到了乾隆七年，進(jìn)一步規(guī)定地方官須回避原、寄籍(本人或其父輩曾經(jīng)在一定時(shí)期內(nèi)生活過(guò)或曾任職、經(jīng)商、作幕的地區(qū))以及鄰省離本人籍貫500里以?xún)?nèi)者須回避。

從中國(guó)古代地區(qū)回避制度的發(fā)展過(guò)程看，一些措施和規(guī)定與當(dāng)時(shí)的社會(huì)和政治狀態(tài)是相互適應(yīng)的。當(dāng)時(shí)的社會(huì)是以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)閉塞，交通和通訊也很不發(fā)達(dá)，一般人在入仕之前存在跨省的聯(lián)系是比較少的，規(guī)定不許官員們?cè)诒臼〖捌浣尤赖貐^(qū)任職，大體上已割斷了職官與原籍關(guān)系的聯(lián)系，因此，古代的官吏回避制度能較有效地避免由此產(chǎn)生的諸多弊端，對(duì)澄清吏治、防微杜漸、減少營(yíng)私舞弊等腐敗現(xiàn)象，確實(shí)起過(guò)積極的作用。雖然現(xiàn)在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、組織結(jié)構(gòu)、交通和通訊聯(lián)系已經(jīng)今非昔比，隨著社會(huì)的前進(jìn)，各方面的條件都有了一定程度的變化，但是，不能不看刊我們的社會(huì)制度是在舊中國(guó)半殖民地半封建的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，幾千年的封建社會(huì)所形成的某些觀(guān)念并沒(méi)有隨著封建社會(huì)的垮臺(tái)而退出出史舞臺(tái)，它對(duì)我們的思想和社會(huì)生活仍然有一定的影響?，F(xiàn)實(shí)生活中畢竟還存在不少干部在本地工作而帶來(lái)的弊端，特別是在我國(guó)廣大的農(nóng)村，這類(lèi)問(wèn)題就更為嚴(yán)重。因此，建立地區(qū)回避制度還是十分必要的。

干部在本地區(qū)任職，不但不利于黨和政府工作的正常開(kāi)展，而且還會(huì)引起群眾不好的議論和看法。干部在家門(mén)口做官，親戚熟人成片成串，形成錯(cuò)綜復(fù)雜的人際關(guān)系。即便是干部不徇私情，碰到親戚熟人的糾纏，公私關(guān)系攪在一起，亦會(huì)加大工作的阻力，增加辦事和處理問(wèn)題的難度，倘若干部再受點(diǎn)封建宗法觀(guān)念的影響，辦事頤及情面，不講原則，就可能會(huì)貽誤黨和政府的工作，給革命事業(yè)帶來(lái)?yè)p失。再者，領(lǐng)導(dǎo)干部在本籍做官，灌入耳中的多是親戚熟人的議論和意見(jiàn)，難得聽(tīng)到群眾的真實(shí)反映，做起工作來(lái)就難免失之片面，被親戚熟人的意見(jiàn)所左右。

回避制度的目的在于減少以至避免親屬關(guān)系對(duì)公務(wù)的干擾。任職回避通過(guò)限制任職，使互為親屬關(guān)系的公務(wù)員不在一起任職，但這些親屬關(guān)系仍在其周?chē)钥赡芤云渌绞绞┘佑绊?。?duì)此，公務(wù)回避進(jìn)一步加以限制，避免了與公務(wù)有某種聯(lián)系的人的直接或間接參與。但僅有這兩種回避形式還不能使回避制度全面完善。因?yàn)楣珓?wù)員在自己的本籍除血緣關(guān)系的親屬和各種姻親較多外，還有十分復(fù)雜的同學(xué)老鄉(xiāng)、朋友關(guān)系，而且較難把握，它們往往會(huì)對(duì)公務(wù)員依法進(jìn)行行政管理造成影響。通過(guò)擴(kuò)大任職回避和公務(wù)回避的范圍來(lái)避免這種影響顯然會(huì)因范圍過(guò)廣而增加實(shí)施的困難，不如實(shí)施地區(qū)回避，要求公務(wù)員不在其原籍或原地區(qū)任職，并將它與任職回避和公務(wù)回避結(jié)合起來(lái)，從而比較全面地防止各種關(guān)系的不利影響，達(dá)到回避制度的目的。

地域回避是回避制度中管理成本較高的一項(xiàng)措施，如何科學(xué)合理地確定回避對(duì)象，是地域回避制度中的核心問(wèn)題。

1．地域回避的地域。地域回避主要是回避特定地區(qū)的親屬、宗法關(guān)系，其地域的確定，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)社會(huì)的實(shí)際出發(fā)，既不能過(guò)寬，也不能過(guò)窄。從實(shí)踐中看，縣級(jí)以下的地域，人們的親屬關(guān)系相對(duì)集中，在這個(gè)范圍內(nèi)執(zhí)行公務(wù)可能遇到的親屬關(guān)系較多，若不進(jìn)行地域回避，只實(shí)行公務(wù)回避，則會(huì)影響正常的工作。而在地市及地市以上的地域，管理空間擴(kuò)大，親屬關(guān)系對(duì)執(zhí)行公務(wù)的影響相對(duì)間接并減弱，因而沒(méi)有必要實(shí)行地域回避，在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中遇到涉及親屬關(guān)系的公務(wù)比例很低，完全可以通過(guò)公務(wù)回避解決。因此，公務(wù)員法規(guī)定的地域回避的地域范圍是鄉(xiāng)級(jí)和縣級(jí)機(jī)關(guān)。

2．地域回避的人員。在規(guī)定地域回避的人員對(duì)象方面，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定是“擔(dān)任縣級(jí)以下地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的”公務(wù)員；《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定是“擔(dān)任縣(市)委書(shū)記、縣(市)長(zhǎng)職務(wù)以及縣(市)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)、人民法院、人民檢察院和公安部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的”。從有利于廉政建設(shè)的角度，地域回避對(duì)象的范圍應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大，但從降低管理成本、提高工作效率的角度，地域回避對(duì)象的范圍應(yīng)適當(dāng)縮小。從實(shí)踐看，凡是擔(dān)任縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及重要權(quán)力部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，以及擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的公務(wù)員都要實(shí)行地域回避，因?yàn)樗麄冋莆盏?a href="/wiki/%E6%9D%83%E5%8A%9B" title="權(quán)力">權(quán)力比較集中，親屬、宗法關(guān)系影響其公正執(zhí)行公務(wù)的可能性最大，同時(shí)對(duì)他們的監(jiān)督也相對(duì)較難，因此進(jìn)行回避的針對(duì)性更強(qiáng)，達(dá)到的管理效益也最高。因此，公務(wù)員法概括性地規(guī)定為“鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。

根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員擔(dān)任縣級(jí)以下地方國(guó)家機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在原籍任職，法律另有規(guī)定的除外。實(shí)行地域回避，從我國(guó)目前的情況看，主要適用于在縣級(jí)以下的地方國(guó)家機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門(mén)擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的漢族公務(wù)員。具體地說(shuō)，地域回避要求本地人不得在本縣(縣級(jí)市)、鄉(xiāng)擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)(如縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng))，以及擔(dān)任公安、檢察、法院、監(jiān)督、人事、審計(jì)、工商、稅務(wù)等部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。實(shí)踐中，公務(wù)員一般也不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任縣級(jí)以下黨委、人民政府以及縣級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)、人民法院、人民檢察院和公安部門(mén)的正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

地域回避的例外，必須由法律作出規(guī)定。例如，我國(guó)是一個(gè)多民族的國(guó)家，為了加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，充分尊重和保證各少數(shù)民族的權(quán)益，我國(guó)《憲法》規(guī)定了在少數(shù)民族聚集地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第十七條規(guī)定：自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)、自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任，其他部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)人也一般應(yīng)由本地區(qū)少數(shù)民族的同志來(lái)?yè)?dān)任，所以民族區(qū)域自治地方人民政府的國(guó)家公務(wù)員不實(shí)行地域回避。

地區(qū)回避的原則，是要求在縣級(jí)以下人民政府中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員不得在原籍任職。但他們中間有相當(dāng)一部分人是政府組成人員，是同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的。按照民主選舉的原則，任何一個(gè)選民都有權(quán)選舉他所信任的任何人，其選舉權(quán)不受被選舉人原籍的限制，這樣一來(lái)，地區(qū)回避便與民主選舉產(chǎn)生了矛盾。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于選舉制度是否真正貫穿了民主選舉的原則，是否充分尊重和反映了選民意志，被選舉者是否真正做到了對(duì)選舉人負(fù)責(zé)，受選舉人監(jiān)督。如果達(dá)到了這些要求，實(shí)行地區(qū)回避無(wú)甚必要。但現(xiàn)實(shí)情況是我們選舉制度還很不健全，在很多地方還沒(méi)有真正體現(xiàn)選民意志，接受選民監(jiān)督。此時(shí)，將回避原籍作為推薦領(lǐng)導(dǎo)候選人的一個(gè)條件，將地區(qū)回避與民主選舉相結(jié)合，能起一定的積極作用。