創(chuàng)制性文件是指行政機關(guān)或被授權(quán)組織為不特定的公眾創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)的其他行政規(guī)范性文件。

1．依職權(quán)的創(chuàng)制性文件。

依職權(quán)的創(chuàng)制性文件，也稱自主性的創(chuàng)制性文件，是行政主體為了行政管理的需要，根據(jù)憲法和組織法規(guī)定的固有職權(quán)而制定的，對不特定的公眾創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)的其他行政規(guī)范性文件。

公眾的權(quán)利義務(wù)由法律、法規(guī)、規(guī)章來創(chuàng)制，因此，其他行政規(guī)范性文件為公眾創(chuàng)制權(quán)利義務(wù)是受到嚴(yán)格限制的。行政主體依職權(quán)制定創(chuàng)制性文件必須要有憲法和組織法的依據(jù)，而且只有在給付行政領(lǐng)域內(nèi)，在法律、法規(guī)、規(guī)章缺位的情況下，才能依職權(quán)制定規(guī)范性文件，為公眾創(chuàng)制權(quán)利義務(wù)。

2．依授權(quán)的創(chuàng)制性文件。

依授權(quán)的創(chuàng)制性文件，是指行政主體為了補充行政法規(guī)或變通上級其他行政規(guī)范性文件的規(guī)定，依據(jù)憲法、組織法以外的法律、法規(guī)、規(guī)章或上級行政規(guī)范性文件的專門授權(quán)而制定的，為不特定的公眾創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)的其他行政規(guī)范性文件。

制定依授權(quán)的創(chuàng)制性文件的依據(jù)是憲法、組織法以外的法律、法規(guī)、規(guī)章或上級行政規(guī)范性文件的專門授權(quán)，不是行政主體的固有職權(quán)。授權(quán)依據(jù)必須明確規(guī)定文件的制定目的、內(nèi)容、程序、范圍等，被授權(quán)的行政主體違背或超越了授權(quán)法的規(guī)定，即為違法、無效。依授權(quán)的創(chuàng)制性文件的目的和內(nèi)容是為了補充特定的行政法規(guī)范或變通上級其他行政規(guī)范性文件的規(guī)定，不是為了履行職責(zé)而制定自主性其他行政規(guī)范性文件，也不是為了執(zhí)行行政法規(guī)范或上級其他行政規(guī)范性文件的規(guī)定而制定的執(zhí)行性的其他行政規(guī)范性文件。因此，依授權(quán)的創(chuàng)制性文件，不僅存在于給付行政領(lǐng)域，也可以存在于負(fù)擔(dān)行政領(lǐng)域，為公眾創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)。