1.背景 2003年以來(lái)，金融機(jī)構(gòu)貸款進(jìn)度較快，部分銀行擴(kuò)張傾向明顯。一些貸款擴(kuò)張較快的銀行，資本充足率及資產(chǎn)質(zhì)量等指標(biāo)有所下降。因此，借鑒國(guó)際上依據(jù)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況區(qū)別對(duì)待和及時(shí)校正措施的做法，中國(guó)人民銀行從2004年4月25日起對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金率制度，有利于抑制資本充足率較低且資產(chǎn)質(zhì)量較差的金融機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張貸款，防止金融宏觀調(diào)控中出現(xiàn)“一刀切”。

2.總體思路 差別存款準(zhǔn)備金率制度的總體思路是，金融機(jī)構(gòu)適用的存款準(zhǔn)備金率與其資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量狀況等指標(biāo)掛鉤。金融機(jī)構(gòu)資本充足率越低、不良貸款比率越高，適用的存款準(zhǔn)備金率就越高；反之，金融機(jī)構(gòu)資本充足率越高、不良貸款比率越低，適用的存款準(zhǔn)備金率就越低。

3.主要內(nèi)容 差別存款準(zhǔn)備金率制度的主要內(nèi)容是，金融機(jī)構(gòu)適用的存款準(zhǔn)備金率與其資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量狀況等指標(biāo)掛鉤。金融機(jī)構(gòu)資本充足率越低、不良貸款比率越高，適用的存款準(zhǔn)備金率就越高；反之，金融機(jī)構(gòu)資本充足率越高、不良貸款比率越低，適用的存款準(zhǔn)備金率就越低。實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金率制度可以制約資本充足率不足且資產(chǎn)質(zhì)量不高的金融機(jī)構(gòu)的貸款擴(kuò)張。此項(xiàng)政策調(diào)整不影響企業(yè)和居民的經(jīng)濟(jì)生活?？紤]到我國(guó)各類金融機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程的差異，尚未進(jìn)行股份制改革的國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行和城市信用社、農(nóng)村信用社暫緩執(zhí)行差別存款準(zhǔn)備金率制度。

（一）直接收縮了商業(yè)銀行流動(dòng)性

制度實(shí)施后，資本充足率低于4%的商業(yè)銀行將向人民銀行多繳存款準(zhǔn)備金，相應(yīng)收縮了其貸款總量，一定程度上限制了風(fēng)險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。因此，差別存款準(zhǔn)備金率制度的施行，對(duì)維護(hù)區(qū)域金融安全和促進(jìn)金融市場(chǎng)合理有序發(fā)展提供了必要的外部約束和強(qiáng)制監(jiān)管。

（二）警示效果明顯

制度實(shí)施后，風(fēng)險(xiǎn)類商業(yè)銀行按照“提高貸款質(zhì)量、降低不良存量”的思路，積極改善盈利性和風(fēng)險(xiǎn)性狀況，經(jīng)營(yíng)改革步伐明顯加快。一方面，商業(yè)銀行采取精選優(yōu)質(zhì)客戶、適當(dāng)上浮貸款利率和建立快速審貸機(jī)制等手段提高經(jīng)營(yíng)效益；另一方面，通過(guò)加大法律維權(quán)力度、設(shè)立專業(yè)處置部門、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)貸款戶收支等渠道盤活不良貸款，制度的警示作用已初步顯現(xiàn)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)類商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理更為審慎

制度實(shí)施后，風(fēng)險(xiǎn)類商業(yè)銀行調(diào)整經(jīng)營(yíng)思路，加強(qiáng)內(nèi)部管理，部分盈利性指標(biāo)、流動(dòng)性指標(biāo)和安全性指標(biāo)出現(xiàn)了積極變化，整體贏利水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力有所增強(qiáng)。

（四）關(guān)鍵指標(biāo)未根本改善，制度實(shí)施效果有待提高

部分商業(yè)銀行仍然存在資本充足率較低、不良貸款率較高、存貸款比例快速上升、中長(zhǎng)期貸款比率和對(duì)流動(dòng)負(fù)債依賴性比率明顯超標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比率惡化等問(wèn)題，表明其風(fēng)險(xiǎn)控制能力和資產(chǎn)總體質(zhì)量仍停留在較低水平，與其業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r極不相符，人民銀行差別存款準(zhǔn)備金率制度政策效應(yīng)有待進(jìn)一步觀察。

（一）差別存款準(zhǔn)備金利率不合理，未能體現(xiàn)制度的懲罰性原則

商業(yè)銀行按照差別存款準(zhǔn)備金率制度多繳存的存款準(zhǔn)備金屬于法定存款準(zhǔn)備金的范圍，人民銀行按照年利率1.89%的水平支付利息。在當(dāng)時(shí)資金面比較緊張的背景下，銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)加權(quán)平均利率和債券回購(gòu)加權(quán)平均利率接近2.2%，略高于存款準(zhǔn)備金支付利率。但該制度實(shí)施以來(lái)，銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)加權(quán)平均利率和債券回購(gòu)加權(quán)平均利率長(zhǎng)期低于1.89%，商業(yè)銀行繳存懲罰性準(zhǔn)備金獲得的利息收入高于其動(dòng)用該部分多余資金從事貨幣市場(chǎng)業(yè)務(wù)的投資收益，人民銀行實(shí)施差別存款準(zhǔn)備金率制度的限制和懲罰功能未能得到充分體現(xiàn)。

（二）執(zhí)行差別存款準(zhǔn)備金率的金融機(jī)構(gòu)被嚴(yán)格保密，影響到利益相關(guān)者監(jiān)督制約作用的發(fā)揮

基于維護(hù)金融穩(wěn)定考慮，目前人民銀行對(duì)執(zhí)行差別存款準(zhǔn)備金率的金融機(jī)構(gòu)采取高度保密原則，股東、存款人、借款人和銀行同業(yè)等利益相關(guān)者無(wú)法獲取全面信息，商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)程度也未能充分向市場(chǎng)傳遞，商業(yè)銀行面臨的外部壓力明顯減小。因此，該政策的信息披露不充分，導(dǎo)致利益相關(guān)者和市場(chǎng)環(huán)境對(duì)被執(zhí)行對(duì)象的監(jiān)督約束作用難以充分發(fā)揮。

（三）存款準(zhǔn)備金率上調(diào)幅度過(guò)小，不能給實(shí)行對(duì)象帶來(lái)足夠的經(jīng)營(yíng)壓力

一方面，由于存款準(zhǔn)備金率上調(diào)幅度過(guò)小，僅為0.5個(gè)百分點(diǎn)，商業(yè)銀行被凍結(jié)的流動(dòng)資金，在其貸款規(guī)模中占比很小。另一方面，在資金市場(chǎng)利率較低情況下，商業(yè)銀行可通過(guò)同業(yè)存放增加資金來(lái)源，部分銀行其同業(yè)存放資金余額遠(yuǎn)大于按照差別存款準(zhǔn)備金率政策多繳存人民銀行的資金，完全釋放了該政策帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)壓力。

（四）差別存款金率制度實(shí)行一次性原則，缺乏后續(xù)懲罰機(jī)制

雖然提高存款準(zhǔn)備金率可在較短時(shí)間內(nèi)收縮金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性，但其一次性操作原則存在明顯缺陷。被實(shí)施金融機(jī)構(gòu)無(wú)意或無(wú)力改善風(fēng)險(xiǎn)程度，差別存款準(zhǔn)備金率政策效應(yīng)不能顯現(xiàn)時(shí)，人民銀行缺乏后續(xù)懲罰措施而無(wú)所作為。

（五）差別存款準(zhǔn)備金率制度與資本充足監(jiān)管功能部分重合，二者需加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合

差別存款準(zhǔn)備金率制度是人民銀行采取的一項(xiàng)與資本充足率制度相輔相成的貨幣政策調(diào)控制度。它主要是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的正向激勵(lì)作用，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)主要依靠自身力量健全公司治理結(jié)構(gòu)的積極性，促使金融機(jī)構(gòu)逐步達(dá)到資本充足率要求，有利于實(shí)現(xiàn)調(diào)控貨幣供應(yīng)總量和降低金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重目標(biāo)。其功能與銀監(jiān)會(huì)的資本充足監(jiān)管部分重復(fù)，不利于各自優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮，不利于效率的提高，增大了調(diào)控成本，金融監(jiān)管當(dāng)局需加強(qiáng)合作，形成監(jiān)管合力，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展。

（一）調(diào)整差別存款準(zhǔn)備金利率確定方式，強(qiáng)化正向激勵(lì)機(jī)制

建議人民銀行比照超額存款準(zhǔn)備金0.99%年利率的水平對(duì)該部分存款準(zhǔn)備金計(jì)算利息，從而調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行主動(dòng)提高資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)化解能力的積極性，強(qiáng)化正向激勵(lì)機(jī)制。

（二）實(shí)行信息披露制度，加強(qiáng)利益相關(guān)者對(duì)執(zhí)行對(duì)象的監(jiān)督制約

建議中國(guó)人民銀行總行將調(diào)整金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率的相關(guān)文件及時(shí)全面地向全社會(huì)公布，保障股東、存款人和借款人等利益相關(guān)者的切身利益。通過(guò)建立高效信息反饋機(jī)制，正確引導(dǎo)公眾金融行為，促進(jìn)金融市場(chǎng)的公平有序競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化差別存款準(zhǔn)備金率制度的風(fēng)險(xiǎn)防范作用和市場(chǎng)約束功能。

（三）加大差別存款準(zhǔn)備金上調(diào)幅度，并分檔次執(zhí)行

大幅提高差別存款準(zhǔn)備金率的變動(dòng)范圍，可將現(xiàn)行0.5%的幅度調(diào)整為最大可上調(diào)到5%甚至更高。根據(jù)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)程度和傳導(dǎo)貨幣信貸政策的情況，選擇執(zhí)行相應(yīng)檔次的差別存款準(zhǔn)備金率，并建立遞進(jìn)懲罰機(jī)制，逐步加大差別存款準(zhǔn)備金率政策的懲罰力度。

（四）擴(kuò)大實(shí)行范圍，體現(xiàn)公平原則

將差別存款準(zhǔn)備金率制度擴(kuò)展到完成股份制改革的國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和改革試點(diǎn)工作結(jié)束的城鄉(xiāng)信用社，體現(xiàn)金融市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則。同時(shí)，對(duì)四大國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行和全國(guó)性股份制商業(yè)銀行采取法人考核和區(qū)域分行考核相結(jié)合的方式，防止法人達(dá)標(biāo)掩蓋局部區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)突顯等不利局面的出現(xiàn)。

（五）加強(qiáng)配合，增強(qiáng)監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)一致性

金融管理部門要加強(qiáng)信息溝通，及時(shí)監(jiān)測(cè)金融機(jī)構(gòu)資本充足率和不良貸款比率等指標(biāo)的變化趨勢(shì)，在個(gè)別金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大違規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題以及支付清算問(wèn)題時(shí)，及時(shí)調(diào)整其存款準(zhǔn)備金率，增加行動(dòng)的一致性、準(zhǔn)確性和針對(duì)性，提高調(diào)控效率，減少成本消耗。