內(nèi)部行政行為是指行政機(jī)關(guān)對行政系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)的監(jiān)督管理活動。例如行政機(jī)關(guān)制定監(jiān)督和管理行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政法規(guī)和規(guī)章，包括行政機(jī)關(guān)組織法，行政機(jī)關(guān)編制法和公務(wù)員法等，以及根據(jù)這些法規(guī)、規(guī)章所作的行為，均屬內(nèi)部行政行為。行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定也是行政機(jī)關(guān)根據(jù)上述法規(guī)、規(guī)章所作的行為。內(nèi)部行政行為的主體是行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)，行為對象是公務(wù)員或另一行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)以及其他行政主體。內(nèi)部行政行為所針對的是單純內(nèi)部事項(xiàng)，其法律依據(jù)是內(nèi)部組織法。內(nèi)部行政行為的內(nèi)容都是關(guān)于內(nèi)部組織關(guān)系、隸屬關(guān)系、人事關(guān)系等。其法律效果一般表現(xiàn)為影響行為對象的職務(wù)、職責(zé)、職權(quán)等。

根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第(三)項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定不屬于行政訴訟受案范圍。該項(xiàng)所指的行政行為被概括為內(nèi)部行政行為。

內(nèi)部行政行為一般可以分為兩類，一類是工作性質(zhì)，如上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或行政首長對所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、答復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等。對于這類行為的可訴性，行政訴訟法沒有作明確規(guī)定，由于不涉及具體相對人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之無直接利害關(guān)系，故司法實(shí)踐將其排除在受案范圍之外。

另一類是人事性質(zhì)，指行政機(jī)關(guān)對工作人員的獎懲、任免、調(diào)動、考核、升降工資等。這類行為屬于《行政訴訟法》第十二條第(三)項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)部行政行為。至于內(nèi)部行政行為和外部行政行為的區(qū)分，就像抽象行政行為和具體行政行為的區(qū)分一樣，不存在絕對的界限。對一些既具有內(nèi)部行政行為的某些特征，又具有外部行政行為某些特征的行政行為，如人事部門和教育行政部門對教師的處罰、學(xué)校開除學(xué)生的學(xué)籍等，如果最終對相對人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，且不屬于《行政訴訟法》第十二條第(三)項(xiàng)規(guī)定范圍，則作為可訴行政行為納入司法審查。

在德國行政法上，與我國大陸地區(qū)“外部行政行為”一詞含義相近的詞是“行政決定”(Verwaltungsakt)，與“內(nèi)部行政行為”相近的詞是“內(nèi)部公務(wù)法律行為”或者是“行政內(nèi)部活動”。“行政內(nèi)部活動”是指缺乏對外效力，被排除在“行政決定”之外的內(nèi)部行政措施，主要包括內(nèi)部職務(wù)命令及行政系統(tǒng)內(nèi)部的同意、責(zé)難等。在法國行政法上，與“內(nèi)部行政行為”相似的概念是“內(nèi)部行政措施”。內(nèi)部行政措施是指“行政長官對工作的指揮，對機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織和管理以及對下級公務(wù)員和機(jī)關(guān)所發(fā)布的命令和指示”，其規(guī)范的對象為行政系統(tǒng)內(nèi)部的公務(wù)員，而不是外部行政相對人。最重要的內(nèi)部行政措施是行政長官對下級機(jī)關(guān)和公務(wù)員所發(fā)布的通令與指示，此外還有一些機(jī)關(guān)內(nèi)部組織與管理措施。在我國臺灣地區(qū)的行政法學(xué)上，也存在內(nèi)部行政行為與外部行政行為的概念。內(nèi)部行政行為是指對人民不發(fā)生效力的內(nèi)部行為，外部行政行為是行政機(jī)關(guān)發(fā)布命令或作出行政決定等對人民的權(quán)利義務(wù)發(fā)生效力的行為。我國臺灣地區(qū)的《行政程序法》(1999年)將行政命令分為法規(guī)命令和行政規(guī)則。根據(jù)該法第150條的規(guī)定，法規(guī)命令系指行政機(jī)關(guān)基于法律授權(quán)，對多數(shù)不特定人民就一般事項(xiàng)所作抽象之對外發(fā)生法律效果之規(guī)定。根據(jù)該法159條的規(guī)定，行政規(guī)則系指上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或長官對屬官，依其權(quán)限或職權(quán)為規(guī)范機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序之運(yùn)作，所為非直接對外發(fā)生法規(guī)范效力之一般、抽象之規(guī)定。這里的法規(guī)命令就是外部行政行為，而行政規(guī)則顯然為內(nèi)部行政行為。

內(nèi)部行政行為與外部行政行為的界分是一個非常復(fù)雜的理論和實(shí)踐問題，也引起了我國學(xué)者的濃厚興趣。在我國大陸地區(qū)，雖有少數(shù)學(xué)者否認(rèn)內(nèi)部行政行為與外部行政行為的區(qū)分，但目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可對行政行為作內(nèi)部行政行為與外部行政行為的區(qū)分。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于內(nèi)部行政行為與外部行政行為的界分標(biāo)準(zhǔn)，概括起來主要有如下幾種：

1．行為主體標(biāo)準(zhǔn)說。認(rèn)為內(nèi)部行政行為與外部行政行為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)主要是行政法律關(guān)系的主體不同，即內(nèi)部行政行為是存在于行政機(jī)關(guān)之間或行政機(jī)關(guān)與其工作人員之間的行為；而外部行政行為則是發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織之間的行為。

2．行為對象標(biāo)準(zhǔn)說。認(rèn)為凡以公民、法人、其他組織為行為對象而作出的行政行為是外部行政行為；凡以行政機(jī)關(guān)及其工作人員為行為對象而作出的行政行為是內(nèi)部行政行為。

3．隸屬關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)說。認(rèn)為凡行政主體與行政相對人之間有隸屬關(guān)系，則該行政行為為內(nèi)部行政行為。若行政主體與行政相對人之間無隸屬關(guān)系，則該行為為外部行政行為。

4．事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)說。認(rèn)為對內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的行為，為內(nèi)部行政行為；對外部事務(wù)進(jìn)行管理的行為，則為外部行政行為。

5．行為—權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)說。，以行政行為與有關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為以職權(quán)、職務(wù)上的權(quán)利義務(wù)為對象實(shí)施的行政行為，是內(nèi)部行政行為；相反，以公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)為對象實(shí)施的行政行為，是外部行政行為。

6．影響或不利標(biāo)準(zhǔn)說。以當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是否受到影響為標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為內(nèi)部行政行為是不影響相對人權(quán)利義務(wù)的行政，外部行政行為則是影響相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為。

7．主體一法律效果說。該說對內(nèi)部行政行為與外部行政行為的劃分采用主體為主、法律效果為輔的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為內(nèi)部行政行為發(fā)生在行政主體之間、行政主體與其工作人員之間，而外部行政行為則發(fā)生在行政主體與相對人之間。另外，內(nèi)部行政行為的法律效果影響公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)，外部行政行為則影響作為公民的權(quán)利義務(wù)。

8．混合標(biāo)準(zhǔn)說。該說主張從規(guī)范、主體、范圍、事務(wù)、法律效力等方面綜合起來區(qū)分內(nèi)部行政行為與外部行政行為，以克服單一標(biāo)準(zhǔn)的缺陷。

以上是關(guān)于內(nèi)部行政行為與外部行政行為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的主要學(xué)說，這些學(xué)說從不同的角度區(qū)分內(nèi)部行政行為與外部行政行為，不同程度地看到了內(nèi)部行政行為與外部行政行為的差別，對于我們正確區(qū)分內(nèi)部行政行為與外部行政行為均有一定的啟發(fā)意義。在諸多的學(xué)說中，筆者認(rèn)為隸屬關(guān)系說較為科學(xué)，即凡行政主體與行政相對人之間有隸屬關(guān)系，則該行政行為為內(nèi)部行政行為；凡行政主體與行政相對人之間無隸屬關(guān)系，則該行政行為為外部行政行為。嚴(yán)格地講，上述的隸屬關(guān)系說還有一定的缺陷，行政行為有對人行政行為與對物行政行為之分，即行政行為的對象不僅有人，還包括物。行政機(jī)關(guān)以其隸屬的財(cái)物為對象的行政行為，也屬于內(nèi)部行政行為；如果行政機(jī)關(guān)以非隸屬的財(cái)物為對象的行政行為，則屬于外部行政行為。通常，內(nèi)部行政行為包括如下幾個方面：(1)有隸屬關(guān)系的上下級及行政機(jī)關(guān)之間的行為，如上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的命令、指示和處理行為；上級行政機(jī)關(guān)有關(guān)權(quán)力爭議的處理行為；監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察行為；審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督行為。(2)行政機(jī)關(guān)對所屬的公務(wù)人員作出的行為。(3)行政機(jī)關(guān)以其隸屬的財(cái)物為對象的行政行為。對于行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之問的行為，如果其中的一個機(jī)關(guān)以行政相對人的身份出現(xiàn)，則為外部行政行為。內(nèi)部行政行為與外部行政行為的區(qū)分并非那么簡單，有時候非常困難，需要具體問題具體分析。

我國學(xué)者關(guān)于內(nèi)部行政行為與外部行政行為的區(qū)分，很可194特別權(quán)力關(guān)系理論影響的緣故。內(nèi)部行政行為是隸屬關(guān)系對其系統(tǒng)內(nèi)部的組織、人員和財(cái)物所作出的一種內(nèi)部管理行為，外部行政行為是指行政主體對非隸屬的外部相對人所作出的行政行為，二者在行為對象、效力范圍、程序等方面均有所不同。內(nèi)部行政行為與外部行政行為的界分，有利于研究兩類不同行政行為的性質(zhì)、特征，深化對行政行為的理解與認(rèn)識。在實(shí)踐上，內(nèi)部行政行為與外部行政行為的界分也有著一定的價值。

其一，在立法方面，內(nèi)部行政行為與外部行政行為監(jiān)督與救濟(jì)的途徑和方式不同，立法對這兩類不同的行政行為的監(jiān)督與救濟(jì)問題應(yīng)有所區(qū)別，并作出相應(yīng)的規(guī)定。內(nèi)部行政行為除對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的，一般不予司法審查。對于內(nèi)部行政行為的研究，有利于從立法上合理確定行政訴訟的受案范圍。另外，內(nèi)部行政行為與外部行政行為適用的程序也不相同，立法上也應(yīng)該有所區(qū)別。

其二，在執(zhí)法方面，內(nèi)部行政行為與外部行政行為是互相影響的。有些外部行政行為的完成依賴于內(nèi)部行政行為，在這種情況下，內(nèi)部行政行為對外部行政行為具有制約作用。由于政府職能的擴(kuò)大，人們發(fā)現(xiàn)內(nèi)部行政行為的好壞常常影響外部行政行為的水平，沒有良好的內(nèi)部行政管理，更談不上好的外部行政管理。從這一意義上說，內(nèi)部行政行為是整個行政行為的核心與關(guān)鍵。內(nèi)部行政行為以服務(wù)和保障外部行政行為為目的，內(nèi)部行政行為必須通過外部行政行為才能實(shí)現(xiàn)對國家和社會事務(wù)的組織、管理及提供相關(guān)的服務(wù)活動。內(nèi)部行政行為與外部行政行為協(xié)同發(fā)揮作用，才能順利地實(shí)現(xiàn)行政的各項(xiàng)目標(biāo)。因此，從理論上研究兩類不同的行政行為，充分發(fā)揮兩類行政行為在行政管理中的作用，具有非常重要的意義。

其三，在司法方面，內(nèi)部行政行為與外部行政行為在司法審查上應(yīng)該堅(jiān)持“內(nèi)外有別”的原則。與外部行政行為相對比而言，對于內(nèi)部行政行為，在受案范圍上，除對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的，一般不予司法審查。在審查時機(jī)上，對于內(nèi)部行政行為審查不宜過早介入，應(yīng)該采用窮盡行政救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)；行政救濟(jì)不能的，才給予司法審查。在審查的標(biāo)準(zhǔn)上，不宜過多地對事實(shí)問題進(jìn)行審查，而應(yīng)把審查的重點(diǎn)放在“法定事由”和“法定程序”上。人民法院對于內(nèi)部行政行為的審查，直接涉及行政權(quán)與司法權(quán)之間的分工與相互關(guān)系，人民法院應(yīng)該特別注意堅(jiān)持司法審查的自我抑制，尊重行政機(jī)關(guān)的自我管理權(quán)與裁量權(quán)，不要較深地陷入行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部紛爭之中。因此，對于內(nèi)部行政行為與外部行政行為在司法審查上，堅(jiān)持“內(nèi)外有別”的原則是非常必要的。