創(chuàng)制性立法是指行政機(jī)關(guān)為了填補(bǔ)法律和法規(guī)的空白或者變通法律和法規(guī)的規(guī)定以實(shí)現(xiàn)行政職能而進(jìn)行的立法。

創(chuàng)制性立法可以分為自主性立法、試驗(yàn)性立法與補(bǔ)充性立法。

自主性立法是指行政機(jī)關(guān)運(yùn)用憲法和法律所賦予的立法權(quán)，為了填補(bǔ)法律、法規(guī)的空白而進(jìn)行的立法，如《立法法》第9條規(guī)定：“本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”

試驗(yàn)性立法是指就本應(yīng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，因條件尚不成熟而不宜制定法律，行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)或有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)的基礎(chǔ)上，先行作出有關(guān)規(guī)定的活動(dòng)。如《立法法》第56條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。”

補(bǔ)充性立法是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)其權(quán)限，為了補(bǔ)充法律、法規(guī)的規(guī)定而進(jìn)行的立法。如《行政處罰法》第8條規(guī)定：“行政處罰的種類：(一)警告；(二)罰款；(三)沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；(四)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；(五)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！备鶕?jù)這一條規(guī)定，再結(jié)合《處罰法》第9條，國(guó)務(wù)院設(shè)定除限制人身自由以外的其他行政處罰類型的行政立法，即為補(bǔ)充性立法。

創(chuàng)制性立法的意義在于，對(duì)法律、法規(guī)或決議尚未規(guī)定的制定行政法規(guī)、規(guī)章，創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)規(guī)范。創(chuàng)制性立法依據(jù)特定法律、法規(guī)或決議的特別授權(quán)，立法所調(diào)整的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)，否則，不能進(jìn)行創(chuàng)制性立法。創(chuàng)制性立法既有中央行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)而制定的行政法規(guī)或部門規(guī)章，也有地方行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)制定的地方政府規(guī)章。由此可見(jiàn)，創(chuàng)制性立法同時(shí)也屬于特別授權(quán)立法。