督促程序是指人民法院根據(jù)債權(quán)人的申請(qǐng)，以支付令的方式，催促債務(wù)人在法定期間內(nèi)向債權(quán)人履行給付金錢(qián)和有價(jià)證券義務(wù)，如果債務(wù)人在法定期間內(nèi)未履行義務(wù)又不提出書(shū)面異議，債權(quán)人可以根據(jù)支付令向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的程序。

督促程序與其他民事審判程序相比較，具有以下特點(diǎn)：

(一)督促程序的非訟性

督促程序與解決民事?tīng)?zhēng)議案件的一般審判程序不同，它以當(dāng)事人之間不存在實(shí)體上的債權(quán)債務(wù)糾紛為前提，當(dāng)事人不直接進(jìn)行對(duì)抗。債權(quán)人是申請(qǐng)人而不是原告，其權(quán)利請(qǐng)求僅限于向人民法院申請(qǐng)以支付令的方式催促債務(wù)人履行到期債務(wù)。督促程序因債權(quán)人的申請(qǐng)而開(kāi)始，沒(méi)有對(duì)立雙方當(dāng)事人參加訴訟。因此，督促程序并不解決當(dāng)事人之間的民事權(quán)益爭(zhēng)議，具有非訟的特點(diǎn)。

(二)督促程序適用范圍的特定性

督促程序僅適用于請(qǐng)求給付金錢(qián)和有價(jià)證券的案件，并附有一定條件限制，如債權(quán)人沒(méi)有對(duì)待給付義務(wù)、支付令能送達(dá)債務(wù)人等。它不像處理民事?tīng)?zhēng)議案件的審判程序?qū)γ袷掳讣哂衅毡榈倪m用性。所謂金錢(qián)，是指作為流通手段和支付手段的貨幣，通常是指人民幣，在特定的情況下也包括外國(guó)貨幣。所謂有價(jià)證券，是指匯票、本票、支票、股票、債券、國(guó)庫(kù)券以及可以轉(zhuǎn)讓的存單。

(三)督促程序的可選擇性

債權(quán)人請(qǐng)求債務(wù)人給付金錢(qián)、有價(jià)證券，符合條件的，可以適用督促程序。但是，法律并沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定這類(lèi)案件必須適用督促程序，當(dāng)事人可以選擇訴訟程序或督促程序來(lái)解決，只是選擇訴訟程序時(shí)間更長(zhǎng)，不利于問(wèn)題的快捷簡(jiǎn)便解決。如果當(dāng)事人選擇了訴訟程序的，就不能再選擇督促程序。選擇訴訟程序的，適用第一審普通程序或者簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理?？梢?jiàn)，督促程序不是解決這類(lèi)案件的必經(jīng)程序或惟一程序，法律賦予了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。

(四)督促程序?qū)徖淼暮?jiǎn)捷性

人民法院適用督促程序?qū)徖戆讣瑑H對(duì)債權(quán)人提出的申請(qǐng)和債權(quán)債務(wù)關(guān)系的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行書(shū)面審查，不傳喚債務(wù)人，也無(wú)須開(kāi)庭審理。對(duì)符合條件的，人民法院直接發(fā)出支付令；不符合條件的，人民法院駁回債權(quán)人的申請(qǐng)，并且不能提出上訴。審判組織采用獨(dú)任制的形式。因此，與訴訟程序相比，督促程序具有簡(jiǎn)便、快捷的特點(diǎn)。

(五)支付令生效的附條件性

人民法院向債務(wù)人發(fā)出的支付令只有符合一定的條件才能生效。這些條件包括兩個(gè)方面：一是期限上的要求，即債務(wù)人自收到支付令之日起15日屆滿支付令才能生效；二是行為上的要求，即債務(wù)人在上述期限屆滿前不清償債務(wù)，也不提出書(shū)面異議的，支付令才能生效。只有同時(shí)具備這兩個(gè)條件，支付令才發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。

民事訴訟法規(guī)定，督促程序分為申請(qǐng)、審理、提出異議和執(zhí)行四個(gè)階段。

1.申請(qǐng)。根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，督促程序由債權(quán)人向人民法院申請(qǐng)支付令而開(kāi)始。民事訴訟法規(guī)定，申請(qǐng)支付令應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

(1)債權(quán)人與債務(wù)人沒(méi)有其他債務(wù)糾紛的。即申請(qǐng)人對(duì)被申請(qǐng)人沒(méi)有給付金錢(qián)等其他債務(wù)，只存在被申請(qǐng)人未向申請(qǐng)人給付金錢(qián)或者有價(jià)證券的情形。例如甲乙簽訂了購(gòu)銷(xiāo)鋼材的合同，甲按照合同的約定向乙交付了鋼材，乙未按期給付貨款，此時(shí)，甲對(duì)乙沒(méi)有其他債務(wù)糾紛，可以申請(qǐng)法院發(fā)布支付令。如果甲向乙要貨款前，還未向乙發(fā)貨，此時(shí)他就不能申請(qǐng)支付令。

(2)支付令能夠送達(dá)到債務(wù)人的。債務(wù)人不在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)，或者債務(wù)人下落不明需要公告送達(dá)，都屬于不能送達(dá)，在這兩種情況下，不能申請(qǐng)支付令。

申請(qǐng)支付令，應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)書(shū)，寫(xiě)明請(qǐng)求給付金錢(qián)或者有價(jià)證券的數(shù)量和所根據(jù)的事實(shí)和證據(jù)。事實(shí)是指雙方債權(quán)債務(wù)關(guān)系存在及債務(wù)人沒(méi)有履行債務(wù)的事實(shí)。對(duì)于提出的事實(shí)，要有相應(yīng)的證據(jù)加以證明。申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)向有管轄權(quán)的人民法院提出。至于哪個(gè)是有管轄權(quán)的人民法院，取決于爭(zhēng)議法律關(guān)系的性質(zhì)和民事訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定。例如，如果是因?yàn)楹贤P(guān)系請(qǐng)求給付金錢(qián)，可以向合同履行地或者被告所在地人民法院申請(qǐng)。

2.審理。債權(quán)人提出申請(qǐng)后，人民法院應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)通知債權(quán)人是否受理。對(duì)符合民事訴訟法規(guī)定的申請(qǐng)條件的，人民法院都應(yīng)當(dāng)受理。為迅速解決債務(wù)爭(zhēng)議，人民法院受理申請(qǐng)后，僅審查債權(quán)人提供的事實(shí)和證據(jù)，不需要詢問(wèn)債務(wù)人及開(kāi)庭審理。人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法，應(yīng)當(dāng)在受理之日起15日內(nèi)直接向債務(wù)人發(fā)出支付令；申請(qǐng)不成立的，應(yīng)當(dāng)裁定予以駁回。申請(qǐng)不成立包括債權(quán)債務(wù)關(guān)系不明確及債權(quán)債務(wù)不合法等。

3.異議的提出。人民法院發(fā)布支付令前僅審查了申請(qǐng)人提出的事實(shí)和證據(jù)，沒(méi)有接觸被申請(qǐng)人，沒(méi)有讓被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人的請(qǐng)求答辯，為了平等地保護(hù)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益，民事訴訟法規(guī)定，債務(wù)人自收到支付令之日起15日內(nèi)可以提出書(shū)面異議。人民法院收到債務(wù)人提出的書(shū)面異議后，應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)督促程序，支付令自行失效。這時(shí)，申請(qǐng)人如果認(rèn)為有必要，可以就該事項(xiàng)提起訴訟，人民法院對(duì)該訴訟按普通程序?qū)徖怼?

4.執(zhí)行。債務(wù)人收到人民法院的支付令后，如果認(rèn)為債權(quán)債務(wù)關(guān)系存在，沒(méi)有異議，應(yīng)當(dāng)自收到支付令之日起15日內(nèi)向債權(quán)人清償債務(wù)；如果債務(wù)人自收到支付令之日起15日內(nèi)既不履行支付令又不提出異議的，申請(qǐng)人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，當(dāng)事人要求通過(guò)比較簡(jiǎn)單的法律程序就能使債務(wù)迅速得以清償?shù)暮袈曉絹?lái)越高。督促程序能夠快速確認(rèn)當(dāng)事人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，且支付令在生效后能夠迅速轉(zhuǎn)入執(zhí)行程序，這不僅符合人民法院“公正與效率”的司法理念，而且對(duì)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、減輕當(dāng)事人訴累也有著重要的意義。因此，完善我國(guó)的督促程序，對(duì)構(gòu)建我國(guó)社會(huì)主義法制體系無(wú)疑有著重要的意義。針對(duì)督促程序的缺陷，筆者試提出以下幾點(diǎn)意見(jiàn)：

1、法院對(duì)書(shū)面異議應(yīng)進(jìn)行有限的實(shí)體審查。依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，債務(wù)人在法定期間提出書(shū)面異議的，法院無(wú)須審查異議是否有理由，應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)督促程序。債務(wù)人對(duì)債務(wù)本身沒(méi)有異議，但對(duì)清償能力、清償期限、清償方式等提出不同意見(jiàn)的，不影響支付令的效力。法院在受理支付令申請(qǐng)時(shí)要進(jìn)行較嚴(yán)格的實(shí)體審查(如債務(wù)是否合法、申請(qǐng)人是否已另行起訴等)，但是對(duì)債務(wù)人提出的書(shū)面異議卻不做任何實(shí)體審查即裁定終結(jié)督促程序，這樣有違權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，也導(dǎo)致了司法實(shí)踐中大量的債務(wù)人惡意提出書(shū)面異議，不利于社會(huì)遵守誠(chéng)實(shí)信用原則和公平正義原則。參照2003年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于在民事審判工作中適用<中華人民共和國(guó)工會(huì)法>若干問(wèn)題的解釋》第四條“人民法院根據(jù)工會(huì)法第四十三條的規(guī)定受理工會(huì)提出的撥繳工會(huì)經(jīng)費(fèi)的支付令申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)先行征詢被申請(qǐng)人的意見(jiàn)。被申請(qǐng)人僅對(duì)應(yīng)撥繳經(jīng)費(fèi)數(shù)額有異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)就無(wú)異議部分的工會(huì)經(jīng)費(fèi)數(shù)額發(fā)出支付令”的規(guī)定，該規(guī)定對(duì)督促程序的適用和發(fā)展有著一定的指導(dǎo)意義。筆者認(rèn)為，有關(guān)部門(mén)可以通過(guò)立法的方式，對(duì)督促程序中債務(wù)人對(duì)債務(wù)本身無(wú)異議，而僅就債務(wù)數(shù)額提出異議時(shí)，法院應(yīng)通過(guò)裁定部分確認(rèn)支付令的形式認(rèn)可債務(wù)人沒(méi)有異議部分債務(wù)的效力，并且告知債權(quán)人可以對(duì)雙方有爭(zhēng)議部分的債務(wù)可以另行起訴。

2、提高債務(wù)人惡意提出書(shū)面異議的經(jīng)濟(jì)成本。比照在民事訴訟證據(jù)規(guī)則中，因當(dāng)事人提出新證據(jù)導(dǎo)致案件二審或再審，另一方當(dāng)事人由此增加的差旅、誤工、證人出庭作證、訴訟等合理費(fèi)用以及由此擴(kuò)大的直接損失，可以要求提供新證據(jù)的一方當(dāng)事人承擔(dān)的規(guī)定，可以考慮在立法中規(guī)定因債務(wù)人惡意提出書(shū)面異議致使債權(quán)人以訴訟的方式實(shí)現(xiàn)債權(quán)的，債務(wù)人應(yīng)承擔(dān)債權(quán)人因此增加的差旅、誤工、證人出庭作證、訴訟等合理費(fèi)用以及由此擴(kuò)大的直接損失，以此來(lái)遏制債務(wù)人對(duì)支付令?lèi)阂馓岢龅臅?shū)面異議。在國(guó)家重拳打擊用人單位克扣、拖欠勞動(dòng)者工資的大潮面前，人民法院除了應(yīng)及時(shí)依據(jù)勞動(dòng)者的申請(qǐng)向用人單位發(fā)出支付令以外，對(duì)查明因用人單位濫用異議權(quán)、惡意提出書(shū)面異議致使督促程序被終結(jié)的，可以認(rèn)定用人單位屬于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百零二條“偽造重要證據(jù)……妨礙人民法院審理案件”規(guī)定的情形，并依法追究其妨礙民事訴訟行為的法律責(zé)任。

3、完善對(duì)確有錯(cuò)誤的支付令的救濟(jì)途徑。債權(quán)人單方的申請(qǐng)為即可啟動(dòng)督促程序，法院發(fā)出的支付令也確有可能存在錯(cuò)誤。如果債務(wù)人因?yàn)閷?duì)督促程序不夠了解等客觀原因未在法定期限內(nèi)提出書(shū)面異議，支付令即發(fā)生與生效判決同等的效力，因此對(duì)確有錯(cuò)誤的且已經(jīng)發(fā)生法律效力的支付令設(shè)置救濟(jì)途徑是必要的。鑒于督促程序?qū)儆诜窃V特別程序，因此對(duì)其的救濟(jì)途徑不應(yīng)是再審而應(yīng)是撤銷(xiāo)，即應(yīng)允許債務(wù)人可以申請(qǐng)法院撤銷(xiāo)確有錯(cuò)誤的支付令，相關(guān)程序可以參照審判監(jiān)督程序?qū)嵤?

4、規(guī)范申請(qǐng)人(債權(quán)人)送達(dá)制度。當(dāng)前法律和司法解釋均沒(méi)有規(guī)定支付令應(yīng)當(dāng)送達(dá)申請(qǐng)人。因此在司法實(shí)踐中是否將支付令送達(dá)申請(qǐng)人，各地法院的做法不一。筆者認(rèn)為，從保障當(dāng)事人的權(quán)益出發(fā)，支付令應(yīng)當(dāng)送達(dá)申請(qǐng)人，并應(yīng)告知其送達(dá)被申請(qǐng)人的時(shí)間。這樣申請(qǐng)人不但可以知道支付令的基本內(nèi)容，同時(shí)也便于其知曉支付令生效的時(shí)間。申請(qǐng)人在收到支付令后，也就擁有了向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行的依據(jù)以及知曉何時(shí)可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行該支付令。