華人娛樂(lè)平臺(tái)-全國(guó)人大為完善香港選制提供最高法律依據(jù)

2021年3月11日全國(guó)人大通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，完善了香港回歸以來(lái)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)的具體產(chǎn)生辦法，并授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)修改香港基本法附件一和附件二。由于香港基本法附件一和附件二本身有明確的修改程序"政改五步曲"以及已規(guī)定香港特別行政區(qū)制定與行政長(zhǎng)官和立法會(huì)相關(guān)的選舉法例，這就難免提出一個(gè)疑問(wèn)，全國(guó)人大有沒(méi)有權(quán)力作出完善香港選舉制度的決定？

全國(guó)人大有特區(qū)創(chuàng)制權(quán)

憲法第31條規(guī)定："國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。"這里的"法律"是指單數(shù)還是復(fù)數(shù)？全國(guó)人大是否可以通過(guò)兩部或兩部以上的法律對(duì)特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度進(jìn)行規(guī)定？從"一國(guó)兩制"制度體系建設(shè)的要求來(lái)看，將其理解為單數(shù)是合適的。

第一，中國(guó)政府在《聯(lián)合聲明》里承諾對(duì)香港宣布的基本方針政策和附件一的具體說(shuō)明將由根據(jù)憲法制定的香港基本法規(guī)定之，并在五十年內(nèi)不變。第二，香港基本法第11條規(guī)定，根據(jù)憲法第31條，香港特別行政區(qū)的制度和政策"均以本法的規(guī)定為依據(jù)"。第三，只有將這里的法律理解為單數(shù)，憲法和基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)才能獲得確實(shí)含義，否則將基本法稱(chēng)為基本法就會(huì)失去意義。

憲法第62條第（十四）項(xiàng)規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)"決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度"。在這里，除設(shè)立特別行政區(qū)外，全國(guó)人大對(duì)"及其制度"的決定是指全國(guó)人大必須通過(guò)憲法第31條所指的法律決定特別行政區(qū)制度，還是可以通過(guò)個(gè)別決定的形式?jīng)Q定其制度？

對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解答，其實(shí)早有先例。1990年4月4日全國(guó)人大作出了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)第一屆政府和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》，雖然香港基本法附件一第6條和附件二第1條指明第一任行政長(zhǎng)官和第一屆立法會(huì)要根據(jù)該決定產(chǎn)生，然而香港基本法要到1997年7月1日才能實(shí)施，當(dāng)時(shí)尚未生效，因此，全國(guó)人大作出該決定的法律依據(jù)就是憲法第62條第（十四）項(xiàng)。全國(guó)人大在憲法和基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)上行使憲法第62條第（十四）項(xiàng)權(quán)力作出決定。

授權(quán)廣泛存在于"一國(guó)兩制"制度體系中。從人民主權(quán)原則的基本邏輯來(lái)看，全國(guó)人大是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民主權(quán)之所在，其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自全國(guó)人大的授權(quán)。從單一制理論來(lái)看，中央對(duì)地方具有全面管治權(quán)，特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是中央的全面管治權(quán)授權(quán)形成的。

中央對(duì)特區(qū)有全面管治權(quán)

香港基本法第2條規(guī)定全國(guó)人大授權(quán)香港特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)。全國(guó)人大是中央享有全面管治權(quán)在法律上的代表。正因?yàn)槿珖?guó)人大有全面管治權(quán)，所以才有權(quán)決定"特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度"，并通過(guò)基本法將高度自治權(quán)授予特別行政區(qū)，將中央具體管治權(quán)力分配給其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)。在附件一和附件二中，全國(guó)人大將"政改五步曲"的最后決定權(quán)授予全國(guó)人大常委會(huì)及將部分參與權(quán)授予香港特別行政區(qū)，并授權(quán)香港特別行政區(qū)建立本地選舉制度。

授權(quán)是指權(quán)力行使的轉(zhuǎn)移，而非權(quán)力本身的轉(zhuǎn)移。授權(quán)者有監(jiān)督的責(zé)任和權(quán)力，有對(duì)被授權(quán)者發(fā)出指令的權(quán)力。制定和修改基本法的權(quán)力屬于全國(guó)人大，全國(guó)人大在附件一和附件二對(duì)兩個(gè)產(chǎn)生辦法的修改作出授權(quán)，并不喪失自身的修改權(quán)力。全國(guó)人大授權(quán)香港特別行政區(qū)建立本地選舉制度，并不喪失自身的監(jiān)督責(zé)任和權(quán)力。

香港此次修法，先由全國(guó)人大作出權(quán)威的框架性決定，再由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港基本法附件一和附件二作出修改，最后由香港本地配套修法予以落實(shí)。從授權(quán)理論來(lái)看，實(shí)際上是全國(guó)人大將行政長(zhǎng)官和立法會(huì)具體產(chǎn)生辦法進(jìn)行了新的制度設(shè)計(jì)和授權(quán)，為建立香港特別行政區(qū)新的選舉提供了最高法律依據(jù)和基本制度框架。

來(lái)源：大公網(wǎng) 作者:王 禹 全國(guó)人大常委會(huì)澳門(mén)基本法委員會(huì)委員、澳門(mén)創(chuàng)新發(fā)展智庫(kù)總裁